Закон о недрах: Спорим о "ключах", забываем о будущем : Аналитика Накануне.RU

Закон о недрах: Спорим о "ключах", забываем о будущем

До конца этого года в правительство должен быть внесен проект кардинально обновленного Закона "О недрах". Документ этот не только своего рода конституция для компаний, ведущих разведку и добычу минерального сырья. По сути, он определяет судьбу 70% российского бюджета /именно столько приносят в казну нефть, газ, золото, алмазы и другие богатства недр/, а от того, как в его рамках будет выстроена работа с недрами, напрямую зависит решение поставленной Президентом задачи по удвоению ВВП к 2010 году. Именно недра - основное национальное богатство нашей страны – до их пор обеспечивают около 50% валового внутреннего продукта.

Работу над новой редакцией Закона "О недрах" еще три года назад начал прежний состав кабинета министров, однако конфликт интересов оказался столь острым, что и в обновленном правительстве до сих пор идут ожесточенные прения. Едва успели Минэкономразвития и Минприроды договориться о том, что законопроект должен поступить на рассмотрение в правительство этой осенью /а в 2005 году пройти все последующие уровни/, как недавно назначенный на пост министра природных ресурсов Юрий Трутнев неожиданно заявил, что его ведомство не собирается ждать еще год до вступления закона в силу, а намерено "оперативно" внести в действующий закон поправки. Одна - сократит с шести до одного месяца срок рассмотрения документов на выдачу лицензий, а другая - урежет полномочия регионов в вопросах владения, пользования и распоряжения недрами.

Сейчас, по правилу "двух ключей", вопросы недропользования находятся в совместном ведении центра и субъектов федерации, поэтому лицензии заверяются губернаторами и министром природы. По идее Юрия Трутнева, лицензии должны выдаваться исключительно Министерством природных ресурсов, при этом он добавил: "Мы ни в коем случае не хотим нарушить конституционные права регионов, однако нынешняя система предоставляет им возможности для шантажа" .

Депутаты в проходимости таких поправок сомневаются, заместитель председателя комитета по природопользованию Госдумы Александр Беляков, например, заявил, что "оперативно" лишить региональных чиновников их нынешних полномочий при выдаче лицензий вряд ли удастся. А вот " примеров шантажа", о которых заявил министр, депутат "не знает", а если они и были, предлагает "привлекать к ответственности шантажиста, а не менять закон".Как предположил сенатор от Красноярского края Вячеслав Новиков, " шантажистов" министр мог обнаружить в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском округах, где расположены самые крупные нефтегазовые месторождения, но "даже самые богатые регионы не отказываются от инвестиций, которые приносит крупный недропользователь", - отметил он /"Ведомости"/.

"Я не понимаю, что г-н Трутнев имел в виду, - высказывается в интервью "Накануне.Ru" заместитель председателя Правительства Ханты-Мансийского автономного округа- Югры по вопросам недропользования и ТЭК Владимир Карасёв, - Как может регион "шантажировать" компанию? Чем и как? Я не могу комментировать слова министра. Сказанное им, без каких-либо пояснений, лично я не понимаю".

Владимир Карасёв также отметил, что принцип "одного ключа", к чему сводится инициатива Минприроды, является нарушением Конституции: " Поправки в Закон "О недрах" касаются разделения полномочий между федеральным центром и регионами в вопросах владения, пользования и распоряжения недрами. Принятие всех решений в этой части полностью передается в ведение федерального центра, а права регионов, установленные ст.4 ФЗ "О недрах", урезаются. Принцип "одного ключа" является прямым нарушением ст. 72 Конституции РФ, где данные полномочия отнесены к совместному ведению".

"Мы уже жили при "одном ключе". Это было в советское время. Результатом такой политики явились большие нарушения в разработке месторождений, экономические потери государства от принятых в свое время решений Политбюро ЦК КПСС, Совета министров и Министерства нефтяной промышленности Советского Союза. - продолжает Владимир Карасёв , - Я думаю, всем известны потери, которые государство понесло от ошибочных решений, принятых, например, только по одному Самотлорскому месторождению. Напомню, принятое в 1988 году решение по технологическим вопросам ускоренной разработки этого месторождения привело к тому, что из 1 млрд 200 млн тонн извлекаемых запасов мы сегодня сможем извлечь только треть /360-400 млн тонн/. Две трети запасов /800 млн тонн/ безвозвратно потеряны. Была нарушена система разработки месторождений, соответственно, потерян контроль за разработкой. В ХМАО уникальных месторождений, подобных Самотлорскому, пять, по остальным месторождениям, в том числе в области разработки, ошибки по принятым в то время решениям выявляются до сих пор. А ведь прошло уже 12 лет новой эры.

На мой взгляд, надо понимать, что с возвращением к правилу "одного ключа", вероятность ошибок и огромных экономических потерь государства возрастет многократно, потому что, если раньше в министерствах еще сидели специалисты в области поиска, разведки и разработки месторождений, то сегодня таких специалистов, увы, раз-два и обчелся. Тогда как регионам сохранить кадры специалистов удалось. Так, органам государственной власти Ханты-Мансийского округа удалось сохранить высококлассных специалистов, которые работают на государственное управление в области недропользования.

Более того, в условиях "одного ключа" будет открыто поле для волюнтаризма, либо для перехода на уровень принятия решений корпорациями... С одним чиновником любой компании справиться в тысячи раз легче, а компании уже отработали технологию принятия выгодных им решений на федеральном уровне, расставляя "свои" кадры в министерствах и ведомствах".

"Не могу не добавить, управление недропользованием все воспринимают как проблему распределения лицензионных участков. На самом деле, когда 93% ресурсов распределено по недропользователям, страна находится уже в совершенно другой эпохе, эпохе реализации лицензионных соглашений, государственного контроля за выполнением обязательств компании в области инвестиции в разработку месторождения, реализации проектных технологических документов. Словом, государственное управление недропользованием - это не деление участков и распределение, а сбор и обработка огромного массива информации, связанного с выполнением проектных решений. Приведу пример: в ХМАО 110 тысяч добывающих, нагнетательных, пьезометрических скважин. Для контроля за разработкой месторождений создана база данных добывающих скважин. Ежемесячно по каждой из скважин в базу вносятся изменения в виде месячных данных эксплуатационных рапортов по работе скважин. Так вот, рапорт содержит 15 параметров, умножьте на 110 тысяч скважин - получите более 1,6 млн изменений, вносимых ежемесячно в эту базу данных. Посчитайте, сколько в год? Министерство природных ресурсов хочет взять на себя обязательства по выполнению этого объема работ? Я назвал вам только одну базу данных, а у нас их 56! И это только в ХМАО. Спрашивается, кто будет делать эту "черновую" работу по государственному управлению и контролю? Я лично, ответ на этот вопрос, себе плохо представляю. Мы в очередной раз разрушаем то, что создавали предыдущие 12 лет", - резюмировал Владимир Карасёв.

Мнением региональных властей Минприроды до сих пор не поинтересовалось, может, забывшись в "оперативности" внесения поправок, а, может, вовсе по ненадобности. Но примечательно другое. Министр, руководствуясь гуманным принципом "не навредить", решил создать координационный совет из недропользователей добывающих отраслей, к которому как раз и предполагается обращаться "за советом" при разработке нового закона о недрах. Как объяснил г-н Трутнев, ему необходимо понять "реакцию людей, которым предстоит работать по этому закону".

На первом собрании Совета присутствовали руководители только крупнейших российских нефтяных компаний - "ЛУКОЙЛ", "Сургутнефтегаз", ТНК-ВР, "Славнефть", "Роснефть", "Сибнефть" "ЮКОС" и "Shell" - которым, кстати, было не до законодательных новшеств. Вопрос этот обсуждался на встрече весьма вскользь.

На самом же деле, Минприроды устроило нефтяным компаниям "судный день", предъявив всем одинаковую претензию – нарушение сроков введения в эксплуатацию месторождений. За что, как заявил министр, "лицензии, в принципе, должны изыматься", потому что государство недополучает доходы за простаивающие нефтяные месторождения. В числе первых кандидатов, кстати, значились лицензии на разработку таких известных крупных месторождений, как Ковыктинское, Талаканское, Ванкорское, проект Сахалин-1 и ряд других.

Правда, компании отделались лишь легким испугом, им удалось договориться с министерством о внесении дополнений в лицензионные соглашения, где будут указаны точные сроки освоения месторождений. К примеру, "Shell" по Салымскому месторождению /ХМАО/ должна представить проект в течение трех месяцев. Объяснения же "Shell" сводились к тому, что с момента выдачи лицензии /1996 г/ компания надеялась на подписание соглашения о разделе продукции и льготный налоговый режим. Лишь в прошлом году, когда эти надежды не оправдались, компания спешно начала осваивать месторождения Салымской группы, уже вложила в проект $500 млн и обещала уложиться в срок лицензии, истекающей в 2006 г. Вице-президент "Shell" Олег Румянцев, заявил, что для убеждения чиновников компания даже приготовилась демонстрировать видеофильм о том, какие работы уже проведены на Салыме, чего, правда, "не потребовалось" /"Ведомости"/.

Как подчеркнул, по итогам встречи, глава Минприроды, смысл проводимой работы по ревизии всех ранее выданных лицензий /заметим, до сих пор чиновники не шли дальше угроз в отношении нефтяников, которые не осваивали свои месторождения вопреки условиям лицензий/ - не их изъятие и перераспределение, а наведение порядка в сфере недропользования. " Мы обяжем все компании, которые имеют лицензии, действительно работать и платить налоги в государственную казну, а не создавать видимость процесса", - заявил Юрий Трутнев /цитирует пресс-служба министерства/.

В "Сургутнефтегаз" /ХМАО/ итоги первого заседания координационного совета /в состав которого входит руководство компании/ по подготовке нового закона о недрах "Накануне.Ru" комментировать отказались.Кстати, это обычная для "Сургутнефтегаза" практика. Пресс-служба компании вообще, видимо, считает, что говорить стоит лишь с представителями "мировых", в крайнем случае, российских СМИ, объясняться с другими - видимо, для такой крупной компании, находящейся к некоем фаворе /пока!/ в столичных кабинетах, ниже достоинства. Ну, да бог с ним.

Вообще, надо сказать, нефтяники делиться своей позицией не желают и на планируемые законодательные новшества отреагировали более, чем сдержанно. Можно предположить, что прошедшее заседание по вопросу лицензирования заставит представителей нефтяных компаний не слишком усердствовать с критикой новой редакции закона о недрах. Ведь в списке кандидатов на отзыв лицензий, по странному совпадению, присутствуют все компании, руководители которых и вошли в координационный совет.

Впрочем, и в газовых компаниях комментарии были не менее сдержанные. Так, вице-президент по финансам и экономике "Нортгаза" Вячеслав Сотников относительно инициируемых Минприроды поправок ограничился таким высказываем: " Субъекты федерации, наравне с федеральными властями, должны иметь право распоряжаться недрами, влиять на экономическую жизнь региона. Однако, как показывает практика, во избежание несогласованности, процесс этот должен быть в большей степени регламентирован". Что касается намерений министерства отзывать лицензии за нарушения компаниями условий лицензионного соглашения, как полагает Вячеслав Сотников, " если сроки, указанные в лицензионном соглашении, не соблюдаются, месторождение должно быть направлено в нераспределенный фонд с последующей передачей компаниям, которые готовы инвестировать в разработку месторождения. Однако зачастую при выдаче лицензии указываются формальные сроки начала освоения, без привязки к загруженности ГТС и планам по ее расширению. Кроме того, при установлении сроков должна быть учтена и специфика самого месторождения".

Аналогичной позиции придерживаются в "Новатэк". " Иногда месторождение не разрабатывается из-за отсутствия необходимой инфраструктуры, ГТС, недостаточных мощностей и т.д. - рассказал "Накануне.Ru" руководитель пресс-службы "Новатэк" Михаил Лозовой , - Было бы правильным предусмотреть на государственном уровне механизм координации всех заинтересованных сторон, и проработать именно вопрос готовности инфрастуктуры к приему газа, как только месторождение будет запущено в эксплуатацию. Иначе возможные потери в сотни миллионов долларов понесет не только компания-владелец лицензии, но и государство. Если раньше все кричали "дайте нам свободу", то сегодня компании обращаются к государству с тем, чтобы оно более активно участвовало в регулировании всех процессов в отрасли".

Сегодня магистральные газовые и нефтепроводы в России являются монополией государства, тогда как подгонять план государства под интересы частных недропользователей затруднительно. Ответа на вопрос, что делать с не обеспеченными инфраструктурой месторождениями, пока нет. С другой стороны, неосваиваемые месторождения - это не созданные рабочие места, не добытая продукция, не уплаченные налоги. И Минприроды наряду с административным способом /отзыв лицензий/, рассматривает и экономический - установление платы за запасы, что уже вызвало массу ответной критики со стороны недропользователей. Однако и на этом законодательные отраслевые проблемы не заканчиваются. Минприроды, помимо всего прочего, выступает за внесение в закон о недрах поправок, касающихся "внедрения экономических механизмов стимулирования геологоразведочных работ". Вот это, действительно, больной вопрос.

Вопреки устойчивому росту добычи нефти и газа в России и экономическим успехам в 2000-2004 гг. /чему мы целиком и полностью обязаны высоким мировым ценам на нефть и газ/, страна в ближайшее время может оказаться на пороге серьезнейшего энергетического кризиса. В то время как добыча нефти с 1999 года растет, уровень возобновления запасов падает. По оценкам специалистов, планируемая добыча нефти обеспечена разведанными запасами только до 2010 года. На после запасов может уже не хватить. Только в этом году российские компании планируют добыть 440 млн. т нефти, а прирост запасов окажется вдвое /!/ ниже. Ситуация с разведанными запасами газа, хоть и значительно лучше /при благоприятных условиях в 2010 году объем добычи газа может составить порядка 645-665 млрд кубометров/, расслабляться здесь также не стоит - темпы геологоразведочных работ год от года снижаются.

Конечно, ничего страшного не случится, если нефтегазодобывающие компании будут из сверхдоходов больше инвестировать в геологоразведку. Напомним, в 2002 году, с отменой целевого налога на восстановление минерально-сырьевой базы, государство переложило это бремя на плечи недропользователей. Последние, о чем красноречиво свидетельствуют цифры, не сильно торопятся тратить свои доходы на поиски и разведку сырья.

О серьезнейшем кризисе в сфере геологоразведки сегодня говорят все, однако ответов на вопросы: в какой степени разведкой продолжает заниматься государство, либо каким образом будут /если будут вообще/ стимулироваться частные компании для работы в геологоразведке, нет. Последние настаивают на таком стимуле: если по частной инициативе разведано месторождение, то право на его разработку должно принадлежать тому, кто это сделал, кто потратил ресурсы, кто его открыл. Либо, напротив, надо четко прописать в законе ответственность государства за воспроизводство минерально-сырьевой базы. Сегодня же обладательницей лицензии на разработку может стать любая компания, выигравшая конкурс, а возврат первооткрывателю затраченных на геологоразведку средств не предусмотрен. Требования нефтегазодобытчиков, предъявляемые в адрес государства об усовершенствовании действующего законодательства, вполне можно понять. Что же реально Минприроды имеет в виду под "внедрением экономических механизмов стимулирования геологоразведочных работ" пока не ясно.

Вообще все многочисленные попытки государства по совершенствованию "правил игры" в добывающих отраслях до сих пор сводились к решению одной обыденной задачи – наполнению федерального бюджета с последующим дотационным перераспределением газо- нефтедолларов. Россия, практически единственная в мире богатая ресурсами страна, не имеет собственного нефтегазового законодательства. А несовершенство действующих немногочисленных законов, регулирующих недропользование, провоцирует нефтегазовые компании жить одним днем. Ведь разговоры о необходимости привести Закон "О недрах" в соответствие с реалиями времени ведутся так давно, что уже мало кто помнит, когда они начались и что, собственно, собирались менять. Проекты поправок в него множатся, одна экзотичнее другой. То предлагалось полностью перевести взаимоотношения между государством и недропользователем в договорно-правовое русло, то возникла идея ликвидировать правило "двух ключей" и руководить всем непосредственно из Москвы...

На практике же пока - затянувшийся на годы простой в геологоразведке, выборочная разработка наиболее богатых месторождений, отсутствие ясности по самому главному вопросу: кто, за что и чем отвечает.

И не известно еще, кто снимает сливки с наследства Советского союза: государство с нынешним налоговым кодексом, ориентированным исключительно на "выбивание" денег, или олигархи, в большинстве своем предпочитающие ураганную добычу сегодня заботам о завтрашнем дне? Наконец, кто все-таки выиграет в условиях "одного ключа"?

ПН	ВТ	СР	ЧТ	ПТ	СБ	ВС

ПН	ВТ	СР	ЧТ	ПТ	СБ	ВС

ПН	ВТ	СР	ЧТ	ПТ	СБ	ВС

Главное сейчас

Новости все материалы

Больше новостей

Архив материалов

Аналитика все материалы