Закон о недрах: Спорим о "ключах", забываем о будущем
До конца этого года в правительство должен быть внесен проект кардинально обновленного Закона "О недрах". Документ этот не только своего рода конституция для компаний, ведущих разведку и добычу минерального сырья. По сути, он определяет судьбу 70% российского бюджета /именно столько приносят в казну нефть, газ, золото, алмазы и другие богатства недр/, а от того, как в его рамках будет выстроена работа с недрами, напрямую зависит решение поставленной Президентом задачи по удвоению ВВП к 2010 году. Именно недра - основное национальное богатство нашей страны – до их пор обеспечивают около 50% валового внутреннего продукта.
Работу над новой редакцией Закона "О недрах" еще три года назад начал прежний состав кабинета министров, однако конфликт интересов оказался столь острым, что и в обновленном правительстве до сих пор идут ожесточенные прения. Едва успели Минэкономразвития и Минприроды договориться о том, что законопроект должен поступить на рассмотрение в правительство этой осенью /а в 2005 году пройти все последующие уровни/, как недавно назначенный на пост министра природных ресурсов Юрий Трутнев неожиданно заявил, что его ведомство не собирается ждать еще год до вступления закона в силу, а намерено "оперативно" внести в действующий закон поправки. Одна - сократит с шести до одного месяца срок рассмотрения документов на выдачу лицензий, а другая - урежет полномочия регионов в вопросах владения, пользования и распоряжения недрами.
Сейчас, по правилу "двух ключей", вопросы недропользования находятся в совместном ведении центра и субъектов федерации, поэтому лицензии заверяются губернаторами и министром природы. По идее Юрия Трутнева, лицензии должны выдаваться исключительно Министерством природных ресурсов, при этом он добавил: "Мы ни в коем случае не хотим нарушить конституционные права регионов, однако нынешняя система предоставляет им возможности для шантажа" .
Депутаты в проходимости таких поправок сомневаются, заместитель председателя комитета по природопользованию Госдумы Александр Беляков, например, заявил, что "оперативно" лишить региональных чиновников их нынешних полномочий при выдаче лицензий вряд ли удастся. А вот " примеров шантажа", о которых заявил министр, депутат "не знает", а если они и были, предлагает "привлекать к ответственности шантажиста, а не менять закон".Как предположил сенатор от Красноярского края Вячеслав Новиков, " шантажистов" министр мог обнаружить в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском округах, где расположены самые крупные нефтегазовые месторождения, но "даже самые богатые регионы не отказываются от инвестиций, которые приносит крупный недропользователь", - отметил он /"Ведомости"/.
"Я не понимаю, что г-н Трутнев имел в виду, - высказывается в интервью "Накануне.Ru" заместитель председателя Правительства Ханты-Мансийского автономного округа- Югры по вопросам недропользования и ТЭК Владимир Карасёв, - Как может регион "шантажировать" компанию? Чем и как? Я не могу комментировать слова министра. Сказанное им, без каких-либо пояснений, лично я не понимаю".
Владимир Карасёв также отметил, что принцип "одного ключа", к чему сводится инициатива Минприроды, является нарушением Конституции: " Поправки в Закон "О недрах" касаются разделения полномочий между федеральным центром и регионами в вопросах владения, пользования и распоряжения недрами. Принятие всех решений в этой части полностью передается в ведение федерального центра, а права регионов, установленные ст.4 ФЗ "О недрах", урезаются. Принцип "одного ключа" является прямым нарушением ст. 72 Конституции РФ, где данные полномочия отнесены к совместному ведению".
"Мы уже жили при "одном ключе". Это было в советское время. Результатом такой политики явились большие нарушения в разработке месторождений, экономические потери государства от принятых в свое время решений Политбюро ЦК КПСС, Совета министров и Министерства нефтяной промышленности Советского Союза. - продолжает Владимир Карасёв , - Я думаю, всем известны потери, которые государство понесло от ошибочных решений, принятых, например, только по одному Самотлорскому месторождению. Напомню, принятое в 1988 году решение по технологическим вопросам ускоренной разработки этого месторождения привело к тому, что из 1 млрд 200 млн тонн извлекаемых запасов мы сегодня сможем извлечь только треть /360-400 млн тонн/. Две трети запасов /800 млн тонн/ безвозвратно потеряны. Была нарушена система разработки месторождений, соответственно, потерян контроль за разработкой. В ХМАО уникальных месторождений, подобных Самотлорскому, пять, по остальным месторождениям, в том числе в области разработки, ошибки по принятым в то время решениям выявляются до сих пор. А ведь прошло уже 12 лет новой эры.
На мой взгляд, надо понимать, что с возвращением к правилу "одного ключа", вероятность ошибок и огромных экономических потерь государства возрастет многократно, потому что, если раньше в министерствах еще сидели специалисты в области поиска, разведки и разработки месторождений, то сегодня таких специалистов, увы, раз-два и обчелся. Тогда как регионам сохранить кадры специалистов удалось. Так, органам государственной власти Ханты-Мансийского округа удалось сохранить высококлассных специалистов, которые работают на государственное управление в области недропользования.
Более того, в условиях "одного ключа" будет открыто поле для волюнтаризма, либо для перехода на уровень принятия решений корпорациями... С одним чиновником любой компании справиться в тысячи раз легче, а компании уже отработали технологию принятия выгодных им решений на федеральном уровне, расставляя "свои" кадры в министерствах и ведомствах".
"Не могу не добавить, управление недропользованием все воспринимают как проблему распределения лицензионных участков. На самом деле, когда 93% ресурсов распределено по недропользователям, страна находится уже в совершенно другой эпохе, эпохе реализации лицензионных соглашений, государственного контроля за выполнением обязательств компании в области инвестиции в разработку месторождения, реализации проектных технологических документов. Словом, государственное управление недропользованием - это не деление участков и распределение, а сбор и обработка огромного массива информации, связанного с выполнением проектных решений. Приведу пример: в ХМАО 110 тысяч добывающих, нагнетательных, пьезометрических скважин. Для контроля за разработкой месторождений создана база данных добывающих скважин. Ежемесячно по каждой из скважин в базу вносятся изменения в виде месячных данных эксплуатационных рапортов по работе скважин. Так вот, рапорт содержит 15 параметров, умножьте на 110 тысяч скважин - получите более 1,6 млн изменений, вносимых ежемесячно в эту базу данных. Посчитайте, сколько в год? Министерство природных ресурсов хочет взять на себя обязательства по выполнению этого объема работ? Я назвал вам только одну базу данных, а у нас их 56! И это только в ХМАО. Спрашивается, кто будет делать эту "черновую" работу по государственному управлению и контролю? Я лично, ответ на этот вопрос, себе плохо представляю. Мы в очередной раз разрушаем то, что создавали предыдущие 12 лет", - резюмировал Владимир Карасёв.
Мнением региональных властей Минприроды до сих пор не поинтересовалось, может, забывшись в "оперативности" внесения поправок, а, может, вовсе по ненадобности. Но примечательно другое. Министр, руководствуясь гуманным принципом "не навредить", решил создать координационный совет из недропользователей добывающих отраслей, к которому как раз и предполагается обращаться "за советом" при разработке нового закона о недрах. Как объяснил г-н Трутнев, ему необходимо понять "реакцию людей, которым предстоит работать по этому закону".
На первом собрании Совета присутствовали руководители только крупнейших российских нефтяных компаний - "ЛУКОЙЛ", "Сургутнефтегаз", ТНК-ВР, "Славнефть", "Роснефть", "Сибнефть" "ЮКОС" и "Shell" - которым, кстати, было не до законодательных новшеств. Вопрос этот обсуждался на встрече весьма вскользь.
На самом же деле, Минприроды устроило нефтяным компаниям "судный день", предъявив всем одинаковую претензию – нарушение сроков введения в эксплуатацию месторождений. За что, как заявил министр, "лицензии, в принципе, должны изыматься", потому что государство недополучает доходы за простаивающие нефтяные месторождения. В числе первых кандидатов, кстати, значились лицензии на разработку таких известных крупных месторождений, как Ковыктинское, Талаканское, Ванкорское, проект Сахалин-1 и ряд других.
Правда, компании отделались лишь легким испугом, им удалось договориться с министерством о внесении дополнений в лицензионные соглашения, где будут указаны точные сроки освоения месторождений. К примеру, "Shell" по Салымскому месторождению /ХМАО/ должна представить проект в течение трех месяцев. Объяснения же "Shell" сводились к тому, что с момента выдачи лицензии /1996 г/ компания надеялась на подписание соглашения о разделе продукции и льготный налоговый режим. Лишь в прошлом году, когда эти надежды не оправдались, компания спешно начала осваивать месторождения Салымской группы, уже вложила в проект $500 млн и обещала уложиться в срок лицензии, истекающей в 2006 г. Вице-президент "Shell" Олег Румянцев, заявил, что для убеждения чиновников компания даже приготовилась демонстрировать видеофильм о том, какие работы уже проведены на Салыме, чего, правда, "не потребовалось" /"Ведомости"/.
Как подчеркнул, по итогам встречи, глава Минприроды, смысл проводимой работы по ревизии всех ранее выданных лицензий /заметим, до сих пор чиновники не шли дальше угроз в отношении нефтяников, которые не осваивали свои месторождения вопреки условиям лицензий/ - не их изъятие и перераспределение, а наведение порядка в сфере недропользования. " Мы обяжем все компании, которые имеют лицензии, действительно работать и платить налоги в государственную казну, а не создавать видимость процесса", - заявил Юрий Трутнев /цитирует пресс-служба министерства/.
В "Сургутнефтегаз" /ХМАО/ итоги первого заседания координационного совета /в состав которого входит руководство компании/ по подготовке нового закона о недрах "Накануне.Ru" комментировать отказались.Кстати, это обычная для "Сургутнефтегаза" практика. Пресс-служба компании вообще, видимо, считает, что говорить стоит лишь с представителями "мировых", в крайнем случае, российских СМИ, объясняться с другими - видимо, для такой крупной компании, находящейся к некоем фаворе /пока!/ в столичных кабинетах, ниже достоинства. Ну, да бог с ним.
Вообще, надо сказать, нефтяники делиться своей позицией не желают и на планируемые законодательные новшества отреагировали более, чем сдержанно. Можно предположить, что прошедшее заседание по вопросу лицензирования заставит представителей нефтяных компаний не слишком усердствовать с критикой новой редакции закона о недрах. Ведь в списке кандидатов на отзыв лицензий, по странному совпадению, присутствуют все компании, руководители которых и вошли в координационный совет.
Впрочем, и в газовых компаниях комментарии были не менее сдержанные. Так, вице-президент по финансам и экономике "Нортгаза" Вячеслав Сотников относительно инициируемых Минприроды поправок ограничился таким высказываем: " Субъекты федерации, наравне с федеральными властями, должны иметь право распоряжаться недрами, влиять на экономическую жизнь региона. Однако, как показывает практика, во избежание несогласованности, процесс этот должен быть в большей степени регламентирован". Что касается намерений министерства отзывать лицензии за нарушения компаниями условий лицензионного соглашения, как полагает Вячеслав Сотников, " если сроки, указанные в лицензионном соглашении, не соблюдаются, месторождение должно быть направлено в нераспределенный фонд с последующей передачей компаниям, которые готовы инвестировать в разработку месторождения. Однако зачастую при выдаче лицензии указываются формальные сроки начала освоения, без привязки к загруженности ГТС и планам по ее расширению. Кроме того, при установлении сроков должна быть учтена и специфика самого месторождения".
Аналогичной позиции придерживаются в "Новатэк". " Иногда месторождение не разрабатывается из-за отсутствия необходимой инфраструктуры, ГТС, недостаточных мощностей и т.д. - рассказал "Накануне.Ru" руководитель пресс-службы "Новатэк" Михаил Лозовой , - Было бы правильным предусмотреть на государственном уровне механизм координации всех заинтересованных сторон, и проработать именно вопрос готовности инфрастуктуры к приему газа, как только месторождение будет запущено в эксплуатацию. Иначе возможные потери в сотни миллионов долларов понесет не только компания-владелец лицензии, но и государство. Если раньше все кричали "дайте нам свободу", то сегодня компании обращаются к государству с тем, чтобы оно более активно участвовало в регулировании всех процессов в отрасли".
Сегодня магистральные газовые и нефтепроводы в России являются монополией государства, тогда как подгонять план государства под интересы частных недропользователей затруднительно. Ответа на вопрос, что делать с не обеспеченными инфраструктурой месторождениями, пока нет. С другой стороны, неосваиваемые месторождения - это не созданные рабочие места, не добытая продукция, не уплаченные налоги. И Минприроды наряду с административным способом /отзыв лицензий/, рассматривает и экономический - установление платы за запасы, что уже вызвало массу ответной критики со стороны недропользователей. Однако и на этом законодательные отраслевые проблемы не заканчиваются. Минприроды, помимо всего прочего, выступает за внесение в закон о недрах поправок, касающихся "внедрения экономических механизмов стимулирования геологоразведочных работ". Вот это, действительно, больной вопрос.
Вопреки устойчивому росту добычи нефти и газа в России и экономическим успехам в 2000-2004 гг. /чему мы целиком и полностью обязаны высоким мировым ценам на нефть и газ/, страна в ближайшее время может оказаться на пороге серьезнейшего энергетического кризиса. В то время как добыча нефти с 1999 года растет, уровень возобновления запасов падает. По оценкам специалистов, планируемая добыча нефти обеспечена разведанными запасами только до 2010 года. На после запасов может уже не хватить. Только в этом году российские компании планируют добыть 440 млн. т нефти, а прирост запасов окажется вдвое /!/ ниже. Ситуация с разведанными запасами газа, хоть и значительно лучше /при благоприятных условиях в 2010 году объем добычи газа может составить порядка 645-665 млрд кубометров/, расслабляться здесь также не стоит - темпы геологоразведочных работ год от года снижаются.
Конечно, ничего страшного не случится, если нефтегазодобывающие компании будут из сверхдоходов больше инвестировать в геологоразведку. Напомним, в 2002 году, с отменой целевого налога на восстановление минерально-сырьевой базы, государство переложило это бремя на плечи недропользователей. Последние, о чем красноречиво свидетельствуют цифры, не сильно торопятся тратить свои доходы на поиски и разведку сырья.
О серьезнейшем кризисе в сфере геологоразведки сегодня говорят все, однако ответов на вопросы: в какой степени разведкой продолжает заниматься государство, либо каким образом будут /если будут вообще/ стимулироваться частные компании для работы в геологоразведке, нет. Последние настаивают на таком стимуле: если по частной инициативе разведано месторождение, то право на его разработку должно принадлежать тому, кто это сделал, кто потратил ресурсы, кто его открыл. Либо, напротив, надо четко прописать в законе ответственность государства за воспроизводство минерально-сырьевой базы. Сегодня же обладательницей лицензии на разработку может стать любая компания, выигравшая конкурс, а возврат первооткрывателю затраченных на геологоразведку средств не предусмотрен. Требования нефтегазодобытчиков, предъявляемые в адрес государства об усовершенствовании действующего законодательства, вполне можно понять. Что же реально Минприроды имеет в виду под "внедрением экономических механизмов стимулирования геологоразведочных работ" пока не ясно.
Вообще все многочисленные попытки государства по совершенствованию "правил игры" в добывающих отраслях до сих пор сводились к решению одной обыденной задачи – наполнению федерального бюджета с последующим дотационным перераспределением газо- нефтедолларов. Россия, практически единственная в мире богатая ресурсами страна, не имеет собственного нефтегазового законодательства. А несовершенство действующих немногочисленных законов, регулирующих недропользование, провоцирует нефтегазовые компании жить одним днем. Ведь разговоры о необходимости привести Закон "О недрах" в соответствие с реалиями времени ведутся так давно, что уже мало кто помнит, когда они начались и что, собственно, собирались менять. Проекты поправок в него множатся, одна экзотичнее другой. То предлагалось полностью перевести взаимоотношения между государством и недропользователем в договорно-правовое русло, то возникла идея ликвидировать правило "двух ключей" и руководить всем непосредственно из Москвы...
На практике же пока - затянувшийся на годы простой в геологоразведке, выборочная разработка наиболее богатых месторождений, отсутствие ясности по самому главному вопросу: кто, за что и чем отвечает.
И не известно еще, кто снимает сливки с наследства
Советского союза: государство с нынешним налоговым кодексом, ориентированным
исключительно на "выбивание" денег, или олигархи, в большинстве своем
предпочитающие ураганную добычу сегодня заботам о завтрашнем дне? Наконец, кто
все-таки выиграет в условиях "одного ключа"?
Летать в России станет еще дороже
Креатив Госдумы так и прет: про букмекеров и депутатов
Вот это "Вызов"
