Российским губернаторам - триста лет: что изменилось? : Аналитика Накануне.RU

Российским губернаторам - триста лет: что изменилось?

В этом году наша страна будет отмечать 300-летие создания института губернаторства в России. Почти три века минуло с тех пор, как 29 декабря 1708 года Петр I издал указ о создании восьми больших губерний (Московской, Ингерманландской (Петербургской), Смоленской, Киевской, Архангелогородской, Казанской, Азовской и Сибирской). Сами губернаторы соединяли в одном лице военную, административную и судебную власти, сконцентрировав в своих руках огромные полномочия. Просуществовав более 200 лет, институт губернаторства после Февральской революции 1917 года был упразднен, но вернулся в переломные 90-е. О том, что изменилось в полномочиях губернаторов, о взгляде на современное губернаторство, исторические прообразы полпредств и "макрореформы" рассказал в интервью Накануне.RU старший эксперт Института региональной политики Алексей Титков.

Вопрос: В этом году институту губернаторства в России исполнится три века. Что изменилось за триста лет в полномочиях наместников?

Алексей Титков: Этот институт изменялся постоянно, и, по большому счету, кроме названия, которое употреблялось и в имперские времена, и вновь начало употребляться в 90-е годы XX века, общего достаточно мало. Самое большое отличие по сравнению с исходной формой заключается в том, что если по первоначальному замыслу губернатор воспринимался скорее как своего рода продолжение приводов средневекового периода - людей, ответственных за военную безопасность, за полицейский порядок на территории, то нынешние губернаторы воспринимаются как продолжатели советских руководителей исполкомов, ответственных за хозяйство и за тепло зимой. Изначально губернаторские функции теперь в значительной степени переданы федеральным органам, а по нынешней ситуации продолжателями губернаторов в петровском, екатерининском смысле являются полпредства. Тем более, что тогда губерний было совсем мало – меньше десятка.

Вопрос: Как Вы уже отметили, в разное время губернаторам были подчинены совершенно различные по величине территории. В настоящее время губернаторы властвуют более чем в 80 субъектах РФ. Что более целесообразно с исторической и современной практической точки зрения?

Алексей Титков: Современное достаточно мелкое деление – в основном, наследие сталинского времени, которое представляло собой своеобразный ответ на предыдущую политику 20-х годов XX века, широко известную по учебникам – создание крупных экономических районов, через которые и шло управление. В этом смысле нельзя говорить, что одна из двух схем – или с сильными большими районами, или со сравнительно небольшими регионами, но при этом с сильными общероссийскими министерствами, - лучше или хуже. В результате оказывалось, что и та, и другая схема имеет и свои преимущества, и свои недостатки. В течение XX века с примерно одинаковой периодичностью принимались решения то в пользу регионального управления крупными регионами, то в пользу принципа управления по ведомствам, когда регионы, наоборот должны быть сравнительно небольшие, чтобы их "удержать".

Нынешний вариант деления на субъекты федерации нельзя назвать оптимальным, тем более что сейчас практика управления опять меняется. За последнее время были значительно усилены полномочия министерства регионального развития, когда стали со всех регионов и субъектов федерации, а также с более крупных территорий в рамках федеральных округов и с более мелких уровней муниципальных образований спрашивать стратегические планы развития – вообще что-то спрашивать, кроме цен на хлеб и готовности к отопительному сезону. Это и есть признаки очередного перехода и более серьезного внимания к региональному аспекту управления.

Сейчас давать окончательную оценку оптимальности формы деления регионов сложно, потому что сама схема постепенно меняется. Единственное, что сейчас можно сказать – что при нынешнем политическом устройстве вероятность очередной резкой перекройки карты очень мала. Также мы видим достаточно скромную кампанию по объединению совсем уж маленьких районов с регионами, в которые они и так входят – это самое большое, что происходило в этом направлении.

Вместе с тем, когда территориальное деление остается стабильным (а в случае с Россией 60-70 лет можно назвать стабильностью) – это уже само по себе хорошо.

Вопрос: Какие реформы Вы могли бы отметить в судьбе губернаторства, какие можно назвать удачными, а какие – провалившимися?

Алексей Титков: Сейчас становятся видны последствия последней реформы с отменой прямых выборов в 2004 году, на которой бы я и заострил внимание. У нее тоже обнаружились свои достаточно слабые стороны с точки зрения интересов федеральной власти, которая эту реформу и устроила. Одно из неудобств – что при существующей системе назначений не создан сколько-нибудь надежный механизм обновления региональной власти. Ситуация в экономике страны меняется быстрее, чем обновляется губернаторский корпус, здесь мощным изменениям нужны новые квалифицированные кадры. Для следующего Президента России на одном из сроков это может стать серьезной проблемой – что делать дальше с этой системой.

Вопрос: Принято считать, что прообразом учрежденных полномочных представителей Президента России в федеральных округах является институт генерал-губернаторов в России императорской. Если это так, то можно ли сказать о том, что и в том и другом случае - это ответ верховной власти на кризис системы управления?

Алексей Титков: Частично так, но с той важной поправкой, что институт генерал-губернаторов учреждался, в основном, для территорий, которые еще только осваивались, а в каком-то смысле еще даже не воспринимались как часть России – таких как Кавказ или Средняя Азия. То есть большая схожесть генерал-губернаторств имеется не с полпредством, а с военным округом. На полпредство этот институт похож тем, что функции, связанные с правовым обеспечением безопасности, являются одними из ключевых в работе полномочных представителей. И, видимо, функции эти будут в дальнейшем еще более важными в общей массе регионов, которыми заняты полпреды.

Вопрос: Как бы Вы оценили эффективность института губернаторства в современности?

Алексей Титков: Такой институт управления сейчас нужен, так или иначе, и кем-либо заменить его вряд ли получится. Нужно, чтобы институт исполнительной власти в регионах улучшался, вопрос только в том, как его можно улучшить. Опять же, я считаю, что восстановление системы прямых выборов через какое-то время было бы полезным, потому что у федеральной власти подбор кадров получается пока не очень хорошо, кроме того, существуют некоторые серьезные политические ограничения в выборе подходящих кандидатур. В этом смысле избирателям в регионе проще – пришел, проголосовал и все. А федеральной власти приходится проявлять больше политической срочности, которая, в общем-то, далеко не всегда идет на пользу региону, по поводу которого это решение принимается. То есть сейчас решение принимается в пользу того, чтобы не рисковать, оставить так, как есть, а так, как есть – это не всегда хорошее состояние. А с переменами у избирателей получалось лучше, нежели с президентскими назначениями последние два-три года.

Вопрос: Могут ли критерии оценки деятельности губернаторов, которые введены указом Президента, реально улучшить качество управления в регионах и показать эффективность губернаторской работы?

Алексей Титков: С точки зрения технической и управленческой это чрезвычайно сложно, поскольку 43 показателя – слишком много для того, чтобы дать ясную, однозначную оценку, "хороший" губернатор или "плохой", справляется он или не справляется. Вопрос в том, что делать, например, с губернатором, у которого двадцать показателей высоких, двадцать низких, а остальные туда-сюда, средненькие - доверять или отказать в доверии, переназначить или уволить. Решение, скорее всего, придется принимать по старинке, по политическим мотивам. Можно предположить, что одно-два снятия с должности "за показатели" вполне могут состояться, тем более что в предвыборные месяцы потребность в таких шагах существенно больше, чем в обычные. Раньше для отрешения от должности "в связи с утратой доверия" нужно было, на практике, иметь на руках уголовное дело (лучше несколько), против губернатора. Теперь, может быть, будет достаточно сводки с плохими показателями. Критерии для такого решения как были, так и останутся политическими.

Как показывает практика, лидирующим показателем в оценке деятельности губернаторов выступает успех на выборах – с той только разницей, что сейчас это показатель не на его собственных выборах, а количество набранных партией "Единая Россия" голосов на парламентских и президентских выборах. Говорилось о том, что при проведении реформы по переходу к назначению губернаторы не будут зависеть от выборов, и им не нужно будет принимать популистских решений, не выгодных для экономики и развития хозяйства. Но это все же не является точным, потому что сейчас губернаторы все равно работают на результат на выборах – но не на своих, а на выборах других кандидатов партии. В целом логика их деятельности сохраняется.

Вопрос: Как Вы считаете, нужно ли России дальнейшее укрепление вертикали власти путем создания макрорегионов?

Алексей Титков: Думаю, что нет, тем более что укрепление вертикали власти и создание крупных регионов – это задачи и цели, которые, скорее, противоречат друг другу, чем друг с другом согласуются, поскольку управлять совсем большими регионами с собственными мощными базами политически оказывается сложнее, чем сравнительно небольшими регионами. В нынешней ситуации единственная проблема с точки зрения управляемости на федеральном уровне состоит в том, что регионов действительно очень много – восемь с лишним десятков. Это больше, чем подсказывает логика и мировая практика, но здесь создание промежуточного управленческого уровня – кураторств, ответственных за несколько существующих регионов, – вполне нормальное и удовлетворительное решение. В этом смысле что-то укрупнять и кого-то с кем-то складывать большой необходимости нет.

Вопрос: Как бы Вы оценили судьбу полномочных представительств в системе регионального управления?

Алексей Титков: Их судьбу оцениваю нормально, потому что у полпредств есть круг постоянных задач, с которыми они справляются. Они связаны, собственно, не с контролем над региональной властью, а с управляемостью многочисленных федеральных чиновников и федеральных служащих, которые есть в регионах – а по численности это целая армия. Это задача, которую кто-то должен решать, и, скорее всего, – полпреды. Кроме того, это институт, который показал себя достаточно гибким и достаточно мобилизуемым для того, что решать такие задачи, которые нужны федеральной власти именно сейчас – прямо в этом году или в этом месяце. В целом для федеральной власти это институт вполне подходящий и вполне удобный.

С точки зрения власти Президента и президентской администрации есть противоречия, связанные с тем, что полномочия по контролю за тем, что происходит в регионах, передаются наместникам, которые сидят далеко, и, соответственно, уровень контроля над этим в Кремле уменьшается. Но, видимо, за почти восемь лет существования института полпредства необходимый баланс был найден.

ПН	ВТ	СР	ЧТ	ПТ	СБ	ВС

ПН	ВТ	СР	ЧТ	ПТ	СБ	ВС

ПН	ВТ	СР	ЧТ	ПТ	СБ	ВС

Главное сейчас

Новости все материалы

Больше новостей

Архив материалов

Аналитика все материалы