Чему посвящен новый закон "О недрах"?
В минувший четверг правительство РФ одобрило подготовленный Министерством природных ресурсов проект нового закона "О недрах". До 17 апреля законопроект должен быть доработан, представлен в правительство и далее внесен на рассмотрение в Госдуму. Как известно, новая редакция закона, разработка которого ведется уже шесть лет, отменяет принцип "двух ключей", переводит взаимоотношения недропользователя и государства из административно-разрешительной формы в гражданско-правовую и лишает иностранные компании права принимать участие в аукционах на предоставление участков недр. Концептуально работа над новым законом завершена, однако вокруг него до сих пор идут ожесточенные прения. Хотя, как поговаривают в кулуарах, нет сомнений в том, что законопроект будет принят в неизменном виде - ведь за все время работы над ним не было замечено ни одной концептуальной правки, только редакторская.
Курс на национализацию недр
Закон "О недрах" всегда находился в центре внимания общественности и государства. Разговоры о необходимости привести закон в соответствие с реалиями времени ведутся вот уже без малого десять лет, а пик активности законотворцев пришелся на последние три года. Работу над новой редакцией закона начал еще прежний состав кабинета министров, однако конфликт интересов оказался столь острым и в обновленном правительстве, что центр по его разработке постоянно мигрировал из одного госоргана в другой. В свое время Минприроды при Виталии Артюхове уступило главную роль Минэкономразвития. В ведомстве Германа Грефа написали было концепцию закона и даже несколько его вариантов, но так и не вынесли их на широкое обсуждение. Затем началась административная реформа и ответственность за закон "О недрах" снова перекочевала в Минприроды уже во главе с Юрием Трутневым. На пост главы Минприроды Юрий Трутнев был назначен в марте прошлого года и уже в июне он заявил, что его ведомство собирается "оперативно" внести в действующий закон поправки - одна из которых урежет полномочия регионов в вопросах владения, пользования и распоряжения недрами.
Сейчас, по принципу "двух ключей", вопросы недропользования находятся в совместном ведении центра и регионов, поэтому лицензии заверяются губернаторами и министром природы. Однако в свете взятого курса на резкую централизацию власти в стране, в усовершенствованном законе решено было закрепить не государственную, а федеральную собственность на недра. Принцип "двух ключей" при этом, по идее Юрия Трутнева, ликвидируется – и распоряжение участками недр станет прерогативой исключительно центра. В ведении регионов остается распределение месторождений "местного значения" (то есть, таких общераспространенных полезных ископаемых, как торф, сапропель, глина, песок, известняки и т.п).
Вместе с тем, поскольку ст.72 Конституции относит вопросы недропользования к совместному ведению, для представителей регионов в составе аукционных комиссий были предусмотрены определенные места. Таким образом Минприроды, по всей видимости, исключило все те "лазейки", позволяющие распределять месторождения "субъективно мнению чиновников", о чем ранее неоднократно публично заявлял Юрий Трутнев. "Мы ни в коем случае не хотим нарушить конституционные права регионов, однако нынешняя система предоставляет им возможности для шантажа", - так глава Минприроды в свое время пояснял необходимость "одного ключа".
С другой стороны, можно заметить, что в условиях "одного ключа" с одним чиновником любой компании будет справиться в тысячи раз легче, а компании уже отработали технологию принятия выгодных им решений на федеральном уровне, расставляя "свои" кадры в министерствах. Более того, а это надо также понимать, если раньше в федеральных ведомствах еще сидели специалисты в области поиска, разведки и разработки месторождений, то сегодня таких специалистов уже раз-два и обчелся. Тогда как регионам сохранить высококлассные кадры в области недропользования удалось. Всем известны также и потери, которые государство понесло от ошибочных решений, принятых, например, только по одному Самотлорскому месторождению, о чем мы уже писали.
Юрий Трутнев, заметим, неоднократно высказывался и в том духе, мол, Россия больше не должна дотировать дешевым сырьем представителей западного бизнеса. А в феврале он объявил о совместном решении Минприроды и Федерального агентства по недропользованию, согласно которому к аукционам по крупнейшим месторождениям не будут допускаться иностранные компании, а также российские компании, управляемые из офшоров. Решение это, естественно, нашло отражение в усовершенствованном законе "О недрах". Правда, смысл подобных ограничений, поняли далеко не все.
Так, 17 марта на обсуждении законопроекта в правительстве, в числе первых об этом заявил министр финансов Алексей Кудрин. " В законопроекте вы предлагаете сократить допуск иностранцев к разработке месторождений, - обратился Кудрин к Трутневу, - Вы считаете, что те инвестиции, которые мы хотим сейчас направить в эту отрасль как раз для расширения и поддержания темпов экономического роста, мы сможем сделать без иностранных инвестиций в таком объеме, как если мы это смогли сделать с их участием?"
На что Юрий Трутнев уверенно парировал: " Мы не предлагаем сокращать иностранные инвестиции, а предлагаем иностранным инвесторам зарегистрировать компании на территории России в соответствии с законами. Почему сегодня Россия должна уважать себя меньше, чем США, где такая норма действует?".
К слову сказать, премьер-министр Михаил Фрадков, открывая заседание, в своем выступлении констатировал: " природные богатства еще долгие годы будут источником нашего благосостояния, недра – это то, что сегодня дает нам основные ресурсы роста", добавив при этом, что " рассматривая этот закон, мы понимаем, что он затрагивает интересы граждан страны, а, главное, – будущие поколения россиян". На вопрос, не нарушаем ли мы международные нормы, ограничивая доступ нерезидентов к российским недрам, глава Минприроды ответил, что правительство ориентируется прежде всего на экономические национальные интересы России.
Впрочем, и ориентация на национальные интересы тоже была поставлена под сомнение: "В последние годы, да и сейчас, многое делалось для того, чтобы пролоббировать интересы иностранного капитала в России. А этот законопроект, если будет принят, будет законом о доступе к российским недрам", - высказался ректор Санкт-Петербургского Государственного горного института Владимир Литвиненко, отметив при этом, что ограничения для иностранцев, которые вводятся, легко преодолимы. Например, по его словам, ничто не помешает нашим гражданам, приобретя лицензию на недропользование, зарегистрировать позже с иностранцами совместное предприятие.
О том, что сегодня не столь важно, кого допускать к аукционам, поскольку компании переходят от одного собственника к другому, заявляют и в регионах: " М есторождение может быть продано российской, но "подставной" компании, действующей в интересах иностранной компании, - высказался в интервью Накануне.RU директор Департамента по нефти, газу и минеральным ресурсам Ханты-Мансийского автономного округа Вениамин Панов, - Российская компания в последующем может быть продана иностранной компании. Тем самым даже законодательные ограничения допуска к аукционам элементарно обходятся. И суть, таким образом, не изменится, в такой постановке вопроса запрет/ограничения перспективы не имеют".
Единодушия по этому поводу нет и среди российских добывающих компаний. " По сути, ничего нового проект закона "О недрах" не содержит, -высказался в интервью Накануне.RUначальник отдела информации и рекламы " Роснефти" Владимир Воевода, - Недра – собственность государства, в любой стране мира, не только в России. Неразумно отдавать отечественные недра в пользование иностранным компаниям, однако никто не говорит при этом, что двери для иностранных компаний закрыты. Просто иностранные компании должны стать полноценной местной (российской) компанией, как по своим правам, так и по своим обязанностям. Во многих странах мира практикуется и законодательно урегулирован такой вопрос: чтобы иметь право на освоение недр, иностранные компании должны иметь регистрацию на территории этой страны, контрольный пакет акций обязательно должен находиться в руках резидентов, определенное количество работников компании должно представлять местное население и т.д., не будем углубляться в подробности".
А вот в "Сибнефти" позицию Минприроды несколько не поняли. Ведь речь идет еще и о том, что в число участников аукционов попадут только те российские компании компании, в которых иностранцы являются миноритарными акционерами (то есть владеют не более 49,9% акций). Так что ни ТНК-ВР, ни "Сибнефть", контролируемые офшорными компаниями, к сырьевым запасам допущены не будут. Руководитель Департамента по связям с общественностью "Сибнефти" Алексей Фирсов заявил Накануне.RU: "Я понимаю, о чем идет речь, об офшорных структурах. Но мы не скрываем структуру собственности компании, все активы находятся в России. Основной акционер нашей компании хорошо известен, где он проживает и какой округ возглавляет тоже хорошо известно. Компания зарегистрирована в г.Омске Российской Федерации".
Вполне логично, если учесть жесткий курс на национализацию недр, что ни мнение компаний-недропользователей, ни мнение региональных властей, за советом к которым Минприроды обращалось, руководствуясь гуманным принципом "не навредить", концептуальной правке законопроекта не поспособствовало... Но примечательно другое.
Недра – имущество недвижимое
Из соображений сделать сферу недропользования "прозрачной и устранить в ней коррупцию" Минприроды, отменив конкурсы, закрепило в новом законе "О недрах" аукционную систему распределения участков недр. По мнению Юрия Трутнева, аукционный принцип более объективен, чем конкурсный, допускающий волюнтаризм чиновников. К тому же аукцион, по его словам, рыночный механизм, который обеспечивает максимальную плату за использование недр. Тем же компаниям, которые за свой счет откроют месторождение, право на его разработку будет предоставлено без аукциона.
Однако аукционная система, заметим, ставит крест на малых и средних добывающих компаниях, которые проиграют "пухлым кошелькам". А без малого и среднего бизнеса сфера недропользования будет обречена на "олигархическую структуру". "Малым компаниям, имеющим небольшие денежные ресурсы, выиграть в аукционе нереально. В минувшем декабре на Ямале проводили аукцион по четырем месторождениям, было около десятка участников, в том числе такие нефтяные гиганты как ТНК-ВР, "Сибнефть"... и наша небольшая компания, - говорит в интервью Накануне.RU руководитель нефтяной компании "МАГМА" Валерий Чичиленко, - Так вот, наши небольшие возможности абсолютно не позволили тягаться с этими "монстрами". Конечно, возможный выход из такого положения в законопроекте просматривается - если компания начинает геологоразведку, то потом имеет преимущественное право на пользование им, в случае подтверждения запасов. Однако на геологоразведку требуются гигантские затраты...".
Более того, существующую разрешительную, административно-лицензионную систему в новом законе предполагается заменить на гражданско-правовую. По мнению Юрия Трутнева, все это создаст условия для защиты, как интересов государства, так и прав инвесторов. С компаниями-недропользователями государство будет заключать специальные договора (например, концессионные). А по уже выданным лицензиям компании могут продолжить работать, либо - перейти на договорные отношения.
"Договор пользования участком недр заключается в письменной форме и подлежит государственной регистрации в порядке, установленном федеральным законом "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" с учетом требований настоящего федерального закона", - говорится в тексте законопроекта. Таким образом, заключив договор, недропользователь сможет свое "право пользования участком недр" передать "другому субъекту предпринимательской деятельности", а также передать в залог. Единственная сложность – тот, кому передано это право, должен будет взять на себя обязательства, подписанные прежним владельцем. Тем самым, "право пользования участком недр", недра, по сути, отождествляются с недвижимым имуществом. Конечно, по требованию государства договор может быть и расторгнут, но только по решению суда.
Так вот, мнения по поводу перехода к договорной системе полярно разделились. В компаниях, к примеру, считают такую форму более прогрессивной по сравнению с разрешительной системой, так как в договоре будут детально прописаны права и обязанности государства и инвестора применительно к конкретному месторождению, а в случае конфликта, все спорные вопросы будут решаться в суде. " Недропользователь заключает с государством временное соглашение, возлагая на себя таким образом оговоренную соглашением ответственность. Законопроект не привносит ничего нового, а лишь аккумулирует практику зарубежных стран, - говорит начальник отдела информации и рекламы " Роснефти" Владимир Воевода, - Вообще проект новой редакции закона "О недрах" - продукт компромисса между недропользователями и законодателями. Безусловно, в законе были и есть спорные моменты, но идеальных законов, сами понимаете, нет".
"Договорная система, заложенная в законопроекте, имеет определенные преимущества. Это уже не лицензионное соглашение, договор - есть юридические взаимоотношения сторон. Есть права и обязанности каждой из сторон. Тогда как лицензионное соглашение действует как бы в одностороннем порядке: недропользователь должен выполнять свои обязательства перед государством, а от государства обязательств перед недропользователем, кроме как выделения участка недр, практически нет", - считает руководитель нефтяной компании "МАГМА" Валерий Чичиленко.
С другой стороны, у договорной системы есть весьма не радужные перспективы. Еще в середине 90-х по этому поводу критически высказывался глава Минприроды Виктор Орлов: " Концессия привлекает возможностью индивидуального подхода к каждому объекту. Но ведь тогда государство должно будет заключить с компаниями договор на каждое месторождение и контролировать его соблюдение… Крупные компании держат по 100-200 лицензий. Как государству строить отношения с компанией, если с ней нужно заключить 200 договоров на разных условиях?! Сколько надо расплодить чиновников, чтобы следили за исполнением этих соглашений?".
Противники законопроекта также уверены, что за переходом к новым отношениям маскируется основная идея закона – продолжение приватизации, передача недр, принадлежащих государству, в частные руки. "Если государство не в состоянии регулировать, тогда уж лучше не продавать [ресурсы]", - констатирует ректор Санкт-Петербургского Государственного горного института Владимир Литвиненко.
"Надо признать, что государство потеряло контроль над состоянием разработки месторождений. Это важнейшая проблема! - соглашается с ним вице-президент РАЕН Евгений Козловский, - Для контроля над использованием недр государство должно иметь административные возможности, строго оговоренные законом. Перевод управления недрами из административно-правовых в гражданско-правовые отношения может привести к фактической передаче недр в частную собственность".
"Думаю, это опасная тенденция. Тем более, как известно, на сегодняшний день все стратегические, фондообразующие нефтяные месторождения уже находятся в недропользовании, распределены между компаниями, - напоминает директор Департамента по нефти, газу и минеральным ресурсам Ханты-Мансийского автономного округа Вениамин Панов, - Процесс перехода активов нефтяных компаний к иностранным собственникам уже идет (пример тому ТНК-ВР), а дать еще к этому возможность залога запасов в недрах – это будет означать полную утрату государственного влияния в сырьевом секторе экономики".
Так или иначе, а логика политических решений часто не соответствует экономической целесообразности. И в ориентире Минприроды на "экономические национальные интересы России" - экономические интересы как-то не стыкуются с национальными. За радикальностью новаций затерялась самая суть...
О геологоразведке замолвите слово
Геологоразведка в очередной раз оказалась брошена на произвол судьбы. Новая редакция закона "О недрах" не дает ответа на самый главный вопрос – российского сырьевого завтра. А ведь не так давно, в минувшем ноябре, сей печальный факт констатировал сам Юрий Трутнев: "Сегодня свыше 90% запасов нефти, никеля, алмазов, более 80% газа, более 70% золота и платиноидов находится в распределенном фонде. К сожалению, добыча некоторых полезных ископаемых, в том числе и стратегических, сконцентрирована в одной-двух компаниях, что ограничивает свободную конкуренцию в недропользовании. Более 10-ти видов полезных ископаемых в стране, в том числе газ, никель, платиноиды, добывают по одному предприятию. На долю двух предприятий приходится добыча 100% алмазов, менее 10-ти компаний контролируют 100% добычи нефти. Очевидно, когда одна или две компании контролируют весь сырьевой рынок страны, при этом им переданы практически все разведанные запасы, надеяться на их инвестиции в развитие ресурсной базы, в геологарзведочные работы не приходится".
...И хорошо это или плохо, но от этих запасов напрямую зависит экономика нашей страны. Потому, что недра - наше основное национальное богатство, которое приносит около 50% валового внутреннего продукта и 70% годового бюджета страны. По сути дела, сейчас идет "проедание" запасов, разведанных ещё в советские времена, когда основные средства на геологоразведку выделялись из государственной казны. Теперь же "на каждый вложенный государством рубль должно приходится 10 рублей частных инвестиций" - только тогда, по подсчетам Минприроды, наша геология до 2020 года получит от 1,6 до 2,3 триллионов рублей. И тогда только, к 2020 году, в стране удастся ликвидировать отставание воспроизводства сырьевых запасов от темпов добычи. Только вот частный рубль в геологоразведку все еще не спешит.
"До 2002 года в стране был целевой налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ), он направлялся государством исключительно на геологоразведочные работы и все, что с этим связано. Сейчас мы платим налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ). В январе мы посмотрели: в себестоимости продукции НДПИ составляет 55% (!) от общих затрат. И ситуация парадоксальная: с этих отчислений государством средства на геологоразведку не выделяются, - говорит руководитель нефтяной компании "МАГМА" Валерий Чичиленко.
Отмена в 2001 году налога ВМСБ привела к обвальному спаду в отечественной геологоразведке. По сути, государство тогда рассудило, мол, пусть частник сам думает, куда вкладывать свои деньги - или прикупить два новеньких "Мерседеса", или пробурить парочку свежих скважин. Так фактически были ликвидированы последние остатки былой мощи государственной политики в этом вопросе. Геологоразведка лишилась последней крохи. Нефтегазодобывающие компании, как и следовало ожидать, вопреки мнению инициаторов отмены ВМСБ, не торопятся тратить из свои "сверхприбыли" на поиски и разведку углеводородного сырья.
"У нас малое предприятие, низкодебитное месторождение "Южное" с небольшими извлекаемыми запасами, конечно "нефтяные монстры" на подобные месторождения не пойдут, - отмечает Валерий Чичиленко, -Крупные компании вообще сегодня не заинтересованы в том, чтобы затрачивать большие деньги, а геологоразведка – это большие деньги. Крупные компании заняты тем, грубо говоря, чтобы быстро взять то, что лежит на поверхности. А дальше... хоть трава не расти. Но мы работаем и живем здесь ради своих будущих поколений и, если все это будет варварски так уходить, то грош цена нам в глазах наших потомков".
Вообще, если рассудить, то, собственно, чему посвящен закон "О недрах"? Недропользованию. Но ведь недропользование – это только 30% от общего объёма геолого-разведочных работ. А 70% приходятся на изучение недр - от региональных исследований до поисково-оценочных работ - и это самая интеллектуально насыщенная область. А, если мы говорим об использовании месторождений, то их в нераспределённом фонде недр практически не осталось. А вот о 70% работ в проекте закона сказано скупо, неполно и создаётся впечатление о непонимании этой проблемы его авторами. "Налицо плохо осмысленная политика государства, ведущая к упрощенческим понятиям в исследовании недр. России нужна новая государственная минерально-сырьевая политика долговременного исследования недр с финансированием всего этого многогранного процесса, - считает вице-президент РАЕН Евгений Козловский, - Геология всегда была впередсмотрящей экономики! Унижения геологии последних лет связаны с некомпетентностью управления и непониманием ее роли в перспективном развитии страны. Лишь ликвидировав эту хроническую болезнь власти, мы, используя свой минерально-сырьевой потенциал, cможем выйти на путь устойчивого развития".
Не секрет, что рентабельные запасы золота, алмазов, нефти, газа, урана, меди, платины...иссякнут в нашей стране к 2015-2020 году . Все крупные месторождения, на которые приходится львиная доля экспорта и внутреннего потребления, уже находятся на стадии падающей добычи. А в нераспределенном фонде, по данным Минприроды, осталось всего около 8% разведанных месторождений, да и те не представляют особого интереса: в основном это трудноизвлекаемые запасы в местах с плохой инфраструктурой.
За последнее десятилетие поистине ураганной добычи Россия потеряла и тысячи специалистов – геологоразведка и геологическая наука испытывает серьезный кадровый голод. А продолжающиеся кабинетные споры из базового закона подчистую вытеснили самую суть - сырьевое завтра. Ведь Россия не может и не должна жить одним днем, уподобляясь легкомысленному персонажу из известной басни: "лето красное пропела, оглянуться не успела...". Выход где?
Летать в России станет еще дороже
Креатив Госдумы так и прет: про букмекеров и депутатов
Вот это "Вызов"
