Премьер-министр России Михаил Мишустин утвердил список стран, навязывающих деструктивные установки
Число арестованных по делу о стрельбе Wildberriеs выросло до 20
Милонов потребовал почистить с хлоркой кабинет в Госдуме, в котором сняли видео с оральным сексом
Никита Михалков назвал преступлением липовый "уход на СВО" депутата Коробейникова
Евгений Козловский: Забота о будущих поколениях должна пройти через закон "О недрах" красной чертой
"Российские недра – национальное богатство россиян". Сегодня это звучит как минимум вопросительно. В российских недрах залегают практически все известные полезные ископаемые. Почти 30% мировых запасов газа, 50% алмазов, 25% никеля, 17% олова, почти 10% запасов нефти. Богаче России в мире страны нет. И сроки исчерпания запасов, на первый взгляд, особого беспокойства не вызывают. Однако наше главное "национальное достояние" выкачивается ураганными темпами и экспортируется щедрым потоком. Причем Россия не только не тяготится ролью "сырьевого придатка". Россия в прямом смысле слова - теряет наследство Советского Союза. А через десяток лет Россия вполне может оказаться на пороге глубочайшего энергетического, экономического и социального кризиса, если сегодня не преломить 15-летний простой в воспроизводстве сырьевой базы. И как ни парадоксально, но в новой редакции закона "О недрах" (который вскоре будет внесен на рассмотрение в Госдуму), нет понимания этой проблемы. Так чему же посвящен новый закон "О недрах"? Об этом в интервью Накануне.RU рассказал министр геологии СССР (1975-1989), доктор технических наук, профессор, академик, вице-президент Российской Академии Естественных Наук Евгений Александрович Козловский.
Вопрос: Евгений Александрович, по Вашему мнению, новая редакция закона "О недрах" (в случае принятия) будет ли способствовать разрешению назревших в добывающих отраслях проблем?
Евгений Козловский: Я хотел бы кратко охарактеризовать положение дел в минерально-сырьевом комплексе, на фоне которого и обсуждается проект нового закона "О недрах". Не будет откровением то, что минерально-сырьевой комплекс России, созданный до начала 90-х годов, сегодня в критическом состоянии. В последние 15 лет минерально-сырьевая база, умышленно или нет, разваливалась. Добыча полезных ископаемых сегодня не компенсируется приростом запасов. Разведанные запасы резко снизились. Доля активных запасов от разведанных составляет: по железным рудам, например, меди, свинцу, цинку – 70-78%; никелю, бокситам, титану, апатитам – 60-88%; урану, олову, вольфраму, молибдену – 29-50%; фосфоритам – 25%; калийным солям – 90%. При этом продолжает расти доля трудно-извлекаемых запасов нефти, она сейчас составляет – 55-60% от разрабатываемых месторождений, а ряд месторождений газа уже вступили в стадию падающей добычи.
С 2001 года ликвидирован целевой бюджетный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы, а с 2002 года был упразднен механизм воспроизводства минерально-сырьевой базы. Тем самым федеральные задачи в области геологии были переведены на бюджетное финансирование, а субъекты РФ практически, на мой взгляд, лишились источников инвестирования в изучение недр. Все это я говорю для того, чтобы была видна динамика происходящих событий. Надо признать, что налицо последовательная плохо осмысленная государственная политика, ведущая к упрощенческим понятиям системы исследования недр.
Между тем, Россия отстает от других развитых стран по потреблению минерально-сырьевых ресурсов на душу населения. В последние годы, например, их потребление снизилось на 30-40%, а по целому ряду видам сырья даже на 70-90%. Какой же вывод можно сделать? Государство не имеет долгосрочной политики развития минерально-сырьевого комплекса, что, безусловно, осложняет развитие экономики сегодня и в перспективе. Анализ подтверждает, что положение с обеспеченностью минеральными ресурсами вскоре может ухудшиться, несомненно, это скажется на снижении экономической и оборонной мощи государства.
Итак, прямой ответ на Ваш вопрос. Проект закона "О недрах", конечно, несколько улучшает действующий, но не решает главный вопрос – воспроизводства запасов минерального сырья.
Вопрос: Отмена так называемого принципа "двух ключей", по Вашему мнению, приведет к позитивным или негативным последствиям? Каким именно?
Евгений Козловский: Во-первых, откуда появилась необходимость ликвидировать принцип "двух ключей"? Из задачи укрепления вертикали власти, которую правительство и президент проводит в последнее время. И здесь искать какую-то другую логику, на мой взгляд, не следует. Ликвидация "двух ключей" усиливает роль в недропользовании федеральной власти. Но ведь не раз уже было доказано, что от нее идут не самые "умные" решения. Думаю, в этом отношении есть какое-то пренебрежение к воле региональных властей. Во-вторых, в советское время вопросы исследования недр и недропользования решались только с обязательным участием регионов, и проблем, между прочим, не было. Мне кажется, усиливая влияние федеральной власти, надо более внимательно относиться к политической задаче, которую мы ставим перед органами регионального управления. Конечно, сейчас условия другие. Но уважать региональную власть, которая ближе к народу, думаю, все-таки надо. Не всегда из федеральных органов власти можно проводить контроль над сферой недропользования эффективно. Региональная власть должна быть обязательно привлечена к контролю за использованием недр.
Вопрос: Переход на гражданско-правовые отношения в недропользовании, когда недра, по сути, отождествляются с недвижимым имуществом, в современных условиях оправдан, целесообразен?
Евгений Козловский: Во-первых, предлагаемая замена лицензионной, так сказать, разрешительной системы предоставления права на пользование недрами на договорную, применяемую в ряде зарубежных государств, требует продуманного, взвешенного подхода. Поскольку, как и любая система, она имеет положительные и отрицательные стороны. Думаю, договорная система может быть использована для крупных и уникальных месторождений полезных ископаемых, освоение которых требует больших капитальных вложений и гарантий для инвестора, которые можно определить договором, заключенным между предприятием и государством-собственником недр. При этом договор позволяет учесть пожелания инвестора по технологии разработки месторождения, решение социальных и экологических проблем. Следует и учитывать, что заключению договора предшествует длительная подготовка, переговоры и согласования. Поэтому, особое значение надо придать выработке стандартов при освоении так называемых "рядовых" месторождений.
Но нельзя забывать, что переход с лицензионного на договорной порядок предоставления права пользования недрами, влечет за собой и реформирование системы административного обеспечения этого процесса. С моей точки зрения, обеспечить защиту интересов государства при подготовке и заключении договоров значительно сложнее, чем при разрешительной системе. Таит в себе опасность и включение недр в сферу собственнических, имущественных отношений. Организация аукционов исключительно в плоскости гражданско-правовых отношений, как это сейчас предлагает Минприроды и Минэкономики, кажется сомнительной.
Тем более, что ни в одной стране мира подобной практики нет. Для контроля над использованием недр государство должно иметь административные возможности, строго оговоренные законом. При этом, добавлю, перевод управления недрами из административно-правовых в гражданско-правовые, может привести к фактической передаче недр в частную собственность. Вот это должно нас пугать. Ведь все вопросы тогда будут решаться в судах, а, я прошу извинить, уровень наших судов, хорошо известен населению. Я думаю, это значительно осложняет взаимоотношения между предпринимателем и государством-собственником недр.
Вопрос: Насколько необходим и целесообразен запрет на участие в аукционах на право разработки месторождения иностранных компаний?
Евгений Козловский: Я знаю, что недавно разработчики нового закона "О недрах" встречались с представителями нефтяных компаний. Претензий у последних было много, они касались в основном уточнения антимонопольных требований, экономических санкций за нарушение лицензионного соглашения, ответственности государства за своевременное проведение экологической экспертизы и т.д. Вместе с этим, возникал и вопрос о работе с иностранными компаниями. На депутатских слушаниях в Совете Федерации, напомню, глава Минприроды Юрий Трутнев прямо сказал, что не против участия иностранных компаний в аукционах или лицензионных разрешений на разведку месторождения и т.п., но при условии, что иностранные компании должны быть зарегистрированы на территории России в соответствии с действующими законами. С точки зрения стратегического отношения к нашим минерально-сырьевым ресурсам, я разделяю позицию министра.
Но когда мы говорим о "стратегических месторождениях", я думаю, мы не корректно применяем это понятие. Стратегическое минеральное сырье – совершенно другой вопрос, он не связан только с месторождением, а связан с видом минерального сырья.
Я приведу некоторые интересные данные из иностранного опыта. В США в число "стратегических" вошли прежде всего те виды сырья, источники которых на территории США отсутствовали (например, олово, вольфрам, марганец, хром, сурьма, редкие металлы, платина, алмазы), затем нефть, газ и другие виды. Так вот, первоначальный список "стратегических материалов" США состоял из 28 наименований, сейчас в нем около 107 видов. Менялся и устанавливаемый минимум их складских запасов. Суммарная стоимость всех "стратегических материалов" в США оценивается в более чем $25 млрд, в том числе $8 млрд – это недостающие против нормативной части.
Совет Безопасности России не так давно определил некоторые задания по развитию нормативной части стратегического минерального сырья. Практически нам необходимо рассчитать критический уровень необходимого минерального сырья, который нужен государству в особых условиях его развития (угроза вторжения, различные экономические мероприятия и т.д.), и обычной экономической ситуации, к сожалению, таких расчётов нет.
Возникает вопрос: почему мы экспортируем огромное количество минерального сырья, которое в наших условиях является стратегическим? Вопрос этот пока без ответа. Понимаете, недостаточно самого понимания термина и перечня стратегического минерального сырья. Условно говоря, этот перечень обобщает многое, в том числе и задачи геологической службы и добывающих отраслей страны - следить и работать над тем, чтобы этот перечень был постоянно укомплектован. Практически страна должна находиться в состоянии постоянной готовности: отразить агрессию, развивать экономику, торговать минеральным сырьем на выгодных экономических условиях и т.д.
Добавлю, что ни одна из поставленных на Совете Безопасности России задач, нашим правительством решена не была, несмотря на то, что эти задачи связаны, в первую очередь, с национальной безопасностью. Это очень серьезный научно-практический вопрос, его государству надо решать грамотно и ответственно.
Вопрос: Евгений Александрович, давайте снова вернемся к вопросу о недопуске иностранных компаний к российским недрам...
Евгений Козловский: Моя точка зрения такова: мощная минерально-сырьевая база, созданная в советские времена, была обеспечена прежде всего серьезным научным геологическим заделом. Мы должны благодарить за это и предыдущее поколение геологов, которые выполнили задачу по созданию крупнейшей минерально-сырьевой базы в мире. Не забывайте, что за последние 15 лет в России не было открыто ни одного крупного месторождения ни по одному виду полезных ископаемых . Возникает вопрос: что произошло? Произошел развал системы исследования недр. Это является нашей большой болью и не осознанным поступком промелькнувших правительств.
Думаю, сегодня в этих условиях я бы ставил вопрос иначе: иностранные компании, естественно, привлекать надо, надо вырабатывать строгие условия по их участию в нашем минерально-сырьевом комплексе. Ничего плохого в этом я не вижу. Но! Должны быть выработаны такие требования, которые обеспечат сотрудничество в области новых технологий, чтобы мы могли перенять эти новые технологии и развивать собственную технологическую геологическую часть.
Приведу пример: сегодня в России почти 80% разработок ведет французская компания "Шлюмберже". Но ведь наши геофизические компании начали "чахнуть", мы что - в этом заинтересованы? Поэтому, считаю, разговор должен идти о том, чтобы преимущественное право развития нашей геологической службы и новых технологических методов было предусмотрено при любом сотрудничестве с иностранцами.
Что касается месторождений, хочу подчеркнуть, что любое месторождение, в котором присутствуют иностранцы, должно быть строжайшим образом оговорено. Серьезными ограничениями. Вспомните, закон о разделе продукции (СРП) - когда-то на Сахалине в значительной степени сыграл не в нашу пользу. Этот закон в значительной степени поставил нас в труднейшее положение по изготовлению оборудования, по привлечению материалов и т.д., когда мы могли бы серьезно загрузить наши многие организации. Вот тут надо смотреть, что называется, в оба. Потому что иностранные компании, какими бы "милыми" они не выглядели, но, все же будем говорить откровенно, это на нашей территории "хищники". И мы по-другому к ним относиться не можем. Должен быть контроль и контроль! Думаю, если мы выработаем паритетные начала взаимоотношений с иностранцами, то эти взаимоотношения станут чище, а финансовая сторона будет соблюдаться безукоризненно.
Вопрос: Открывшая новое месторождение компания, согласно законопроекту "О недрах", будет иметь первоочередное право на его разработку. Поможет ли эта мера привлечь инвестиции в геологоразведку?
Евгений Козловский: Я считаю, что открывшая месторождение компания должна иметь полное право на получение лицензии. Преимущественное право. В первую очередь, я говорю, конечно же, о российской компании.
Вопрос: По Вашему мнению, какие проблемы в недропользовании проект новой редакции закона "О недрах" абсолютно не решает? Какие вопросы сегодня необходимо решать в первую очередь?
Евгений Козловский: Я думаю, все беды законопроекта "О недрах" связаны с отсутствием своевременно отработанной концепцией закона.
Давайте рассуждать: чего мы ждали от нового закона? Во-первых, чтобы он определил исследования недр как государственную политику и обеспечил опережающее финансирование всего этого многогранного процесса. Во-вторых, он должен вобрать в себя лучший отечественный и зарубежный опыт эксплуатации недр с позиции новейших технологий и экологической защиты. В-третьих, должен создать такие экономические предпосылки, которые бы обеспечили государственную целесообразность изъятия минерального сырья. Четвертое – государство живет перспективой, и именно забота о будущих поколениях должна пройти через весь закон красной чертой.
Законом нужно гарантировать недропользователю право на разработку месторождений, открытых на условиях риска; ввести конкурсную систему выдачи лицензий на геологическое изучение недр; предусмотреть дифференцированную плату за добычу полезных ископаемых в зависимости от горно-геологических условий; обеспечить правила передачи прав на недропользование, этим создав условия для развития вторичного рынка лицензий и т.д.
Чему посвящен закон о недрах? Недропользованию. Я считаю, закон должен быть посвящен исследованию недр и недропользованию. В геологическом плане, если посмотреть на систему исследования недр и недропользования, непосредственно недропользование занимает в этом всем процессе только 30%. Все остальное – это региональные работы, огромнейшее исследование территории, подготовка к сужению перспектив до возможного открытия месторождения. Когда геолог может сказать - да, на этой территории мы можем открыть такое-то минеральное сырье. Получается, что эта часть по исследованию недр практически не присутствует в законе! Это влечет, на мой взгляд, серьезные трудности для будущего нашего развития. Задача геолога – обеспечить перспективу открытия, заглядывая далеко в будущее!
Кроме того, как практика показала, на первоначальном этапе создания законов необходимо поручить специалистам разработать смысловую и технологическую часть закона, а только потом привлекать юристов для правового его оформления. Иначе получается так, юридически закон звучит, а смысловая его часть страдает.
Вопрос: Евгений Александрович, Вы отметили необходимость дифференциации НДПИ? Почему?
Евгений Козловский: Давайте посмотрим на этот вопрос немного шире. К числу важнейших в горном производстве законов (кроме закона "О недрах" и закона о СРП) следует отнести и 26 главу Налогового кодекса, посвященную налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ). Необходимость дифференциации НДПИ при эксплуатации ресурсов недр официально признается всеми. Между прочим, как представляется многим аналитикам, существующая система НДПИ заключает в себе негативную составляющую.
Во-первых, при налогообложении не учитывается такой важный фактор как качественная характеристика запасов и ресурсов. Во-вторых, удивляет система расчетов НДПИ в связи с учетом средневзвешенной экспортной цены российской нефти и курса доллара. Целесообразно НДПИ дифференцировать по уровням годовой добычи предприятия, что приведет, на мой взгляд, к стимулированию малых компаний и увеличению поступлений налогов, в частности налогов на прибыль. Качественный сдвиг в этом вопросе зависит от дальнейших продуманных практических шагов.
Давно назрела необходимость создания совершенно нового эффективного механизма в налогообложении нефтедобычи. Механизм должен учитывать естественную дифференциацию условий добычи по каждому отдельному месторождению, в частности, по стадии разработки месторождений, динамике качества запасов, мощностям продуктивных горизонтов и величине запасов, глубине залегания пластов, дебиту скважин, качеству добываемой нефти и другим качественным геологическим и географическим характеристикам. Величина рентного платежа должна зависеть от уровня цен на нефть на внешнем и внутреннем рынках. В этом случае будут учитываться интересы как крупных холдингов, так и специфика монотоварного характера производства независимых нефтяных компаний. И с этим не считаться нельзя.
Вопрос: Какова государственная политика в области недропользования, взаимоотношения государства и недропользователя в зарубежных странах? Давайте сравним с Россией, если вообще можно сравнивать...
Евгений Козловский: Зарубежный опыт, конечно, важен. И мы к нему относимся с уважением и, естественно, пытаемся всегда из него извлечь что-то интересное. Но мы забываем, что у нас есть свой исторический хороший опыт.
Так, среди специалистов неоднократно возникала проблема: как объединить и свести в один нормативно-правовой документ конкретные требования, регламентирующие всю совокупность горных отношений, возникающих при изучении, освоении, использовании и охране недр. Поднимался вопрос о создании Горного кодекса, предлагали разработку Горного устава, кстати, существовавшего в России до октябрьской революции. Так, Горный устав - это обобщенный, сводный правовой документ прямого действия правил и требований, вытекающих из принятых законодательных и подзаконных актов, как в области горного производства, так и в области спряженных с ним других производств.
Горный устав должен определять правовое положение, права и обязанности объектов горного производства. Надо сказать, из истории известно, что в дореволюционной России в случаях, когда недропользователь плохо справлялся с обязанностями, частные акционерные компании переводились в государственное управление. И расширение деятельности государственных компаний при этом не следует относить к антирыночным актам. Например, в свое время в Великобритании и Норвегии создали полностью государственную британскую национальную нефтяную компанию, через которую были проработаны серьезные механизмы государственного влияния на развитие нефтяной и газовой промышленности. Этот шаг, между прочим, много сделал для развития конкуренции, внедрения новых технологий в разработке месторождений полезных ископаемых.
Я хочу сказать, что проект разработки месторождений должен прилагаться к документам по лицензиям, аукционам. У нас эти проекты утверждаются Центральной комиссией по разработке. Вот в соответствии с данными этой Комиссии, например, в 2003 году добыча в России должна была составить по нефти - 340 млн тонн. А практически было добыто на 80 млн тонн больше. Хорошо это плохо? Опыт зарубежный – за нарушение темпов отбора недропользователь штрафуется. Например, в США 16 тысяч чиновников ведут контроль за 600 тысячами скважин. А у нас нет такого организующего начала и в лицензиях не учитывается. Почему это происходит? Из-за полной, я бы сказал, бесконтрольности со стороны государства-владельца недр. Это говорит о том, что государство по-настоящему не владеет ситуацией в минерально-сырьевом комплексе и положением, в частности, в нефтяном деле. Это моя точка зрения.
Наконец, общеизвестно, что нынешняя налоговая система препятствует рациональному использованию недр. Например, не выгодно разрабатывать трудноизвлекаемые запасы. В США на этот счет, для стимулирования роста добычи нефти методом первичного, вторичного или третичного извлечения, роялти могут быть снижены или отменены для отдельных месторождений или участков. В Норвегии и Великобритании применяется дифференцированная шкала роялти, которая учитывает степень истощенности залежей, размеры, продуктивность и трудноизвлекаемость. В Великобритании министр природных ресурсов наделен полномочиями откладывать разработку того или иного месторождения и сокращать добычу в целях, я подчеркиваю, полнейшего извлечения запасов нефти.
Еще один пример - зарубежный подход к решению проблем воспроизводства минерально-сырьевой базы характеризуется долевым участием государства в финансировании программ поисковых и даже геологоразведочных работ. Такой долевой вклад государства в разных странах составляет: в Австралии – 30-40%, Великобритании -30-35%, Канаде – 38-40%, в США -50-70%, Японии – 75-80%. Таким образом, в России восстановление роли государства, я подчеркиваю, в вопросах финансирования изучения недр – это настоятельная необходимость. Она обдумана в среде ученых, но, к сожалению, не получила признания нашего правительства.
И еще. Перспективная политика государства должна быть ориентирована на привлечение дефицитного минерального сырья из-за рубежа. В этом отношении Россия не принимает практических мер. Между тем государственная политика в США, например, в сфере добычи нефти и не только нефти ориентирована на долговременное сохранение запасов собственных месторождений и завоз сырья из-за рубежа американскими добывающими компаниями. Ограничения добычи нефти на собственных месторождений, например, США увязывает с требованиями развития ресурсосберегающих технологий на производстве, потребляющих нефть, сокращения удельного расхода нефти на единицу продукции. В результате, за счет повышения эффективности использования нефти за период с 1990 года по 2000 год США удалось снизить на 18% нефтеемкость ВВП.
Я, например, не понимаю, почему в России, стране, в которой есть огромные ресурсы нефти, её разведанные запасы постоянно уменьшаются. Почему надо гнать на экспорт огромное количество нефти? Только в связи с тем, что сегодня "взвинчена" цена стоимости нефти за баррель? На этом богатеют многие организации, мы это понимаем. Но считаться со своим народом все же надо!
Понимаете, вот эту заботу о наших внутренних экономических проблемах населения, я думаю, государство до сих пор не хочет понимать... В конце концов, мне кажется, нас должно заботить проведение такой государственной политики при изучении и эксплуатации недр, чтобы выгоду получало Отечество и его народ, которому по праву принадлежат недра. Вот в этом и должен заключаться главный политический смысл деятельности правительства!
Вопрос: Евгений Александрович, давайте подведем некий итог всему сказанному. На мой взгляд, главная проблема даже не в законопроекте "О недрах", а в самом нашем правительстве, в пренебрежении этой проблемой?
Евгений Козловский: Чтобы закон "О недрах" был разумный, удовлетворял интересы и государства, и предпринимателя, нужно было бы создать сначала концепцию закона. Определиться: что мы хотим отразить в этом законе? И всю государственную заботу о недрах вложить в этот закон. Во-вторых, чего мы спешим? Работает действующих закон, он нас пока, на этом этапе, удовлетворяет. Мы хотим его усовершенствовать? Качественно и комплексно улучшить? Или просто его поправить? Если просто поправить, то через некоторое время страна неизбежно вернется к проблеме отсутствия системы исследования недр. К проблеме государственной политики в области минерального сырья следует относиться исключительно серьезно! Ведь государство живёт за счёт минеральных ресурсов, они являются опорой нашей экономики!
Года два-три назад была создана Президиумом Госсовета рабочая комиссия, в которую входил и я. Мы подготовили документ о новой минерально-сырьевой политике государства. К сожалению, после рассмотрения на Госсовете этот документ был отправлен в правительство Касьянова, там его настолько "выхолостили", что документ перестал играть какую-либо практическую роль. Но главное, что меня удивило, - отношение правительства к этой проблеме. Неужели правительство не понимает, что надо менять отношение к исследованию недр, минерально-сырьевой политике? За 15 последних лет не открыто ни одно месторождение! Причина тому есть – изуродована система исследования недр. Самое неприятное, что это никого не беспокоит!
Надо вернуться к советской системе, именно она нам обеспечила огромную минерально-сырьевую базу. Не может быть недропользование без геологии. Я не призываю возвращаться к советским правилам и законам, конечно, ситуация другая. Но то, что эта проблема главная - очевидно всем, кроме правительства. Это меня и удивляет. Пора делать выводы. Надо возвратиться к разуму и задуматься!
Летать в России станет еще дороже
Креатив Госдумы так и прет: про букмекеров и депутатов
Вот это "Вызов"
