Кто вытащит Россию из автодорожной пробки?
Федеральное дорожное агентство /ФДА/ Министерства транспорта и связи РФ разработало "Национальную программу модернизации и развития автомобильных дорог РФ до 2025 года". Дата ее рассмотрения правительством России назначена на 6 мая, после программа будет внесена в Государственную Думу. Новаторство транспортной стратегии, а вместе с тем и основная головная боль ее разработчиков, заключается в необходимости привлечения в дорожную отрасль частного капитала. Заведомо известно, что государство и региональные дорожные фонды не в состоянии обеспечить реализацию программы более чем на 50% из необходимых 22 триллионов рублей, а потому привлечение в отрасль частного бизнеса стало центральной проблемой для столичных дорожников. Регионы же, которым пора бы озадачиться тем же, все как один ломают голову над скудным бюджетом территориальных дорожных фондов, который должен обеспечить и предстоящие стройки национальной стратегии, и латание собственных дыр.
Накануне рассмотрения программы правительством России, в столицу Уральского федерального округа прибыл руководитель ФДА Анатолий Насонов. Под председательством полномочного представителя Президента РФ в УрФО Петра Латышева в Екатеринбурге состоялось координационное совещание по вопросам национальной транспортной стратегии в региональном разрезе.
Как отметил во вступительном слове Петр Латышев, развитие транспортной инфраструктуры на Урале - приоритет общероссийского масштаба, очевидный, и его трудно переоценить. В округе сосредоточены 11% дорожной сети России, Ямало-Ненецкий АО /где сконцентрировано более 90% российского газа/ и Ханты-Мансийский АО /где порядка 65% отечественной нефти/ являются центром нефтегазодобычи нашей страны. Новые межобластные и межрегиональные маршруты дадут не только мощнейший виток в развитии экономики УрФО и граничащих с ним субъектов РФ, но и жизненно необходимы для успешного решения главной задачи России - удвоения ВВП.
Глава ФДА Анатолий Насонов сразу напомнил: национальная транспортная стратегия, по сути, состоит из семи блоков – программ по модернизации и развитию автомобильных дорог каждого из семи федеральных округов России, разработанных совместно с ФДА. При этом каждый округ рассчитал и объем необходимых затрат, в УрФО он должен составить 1 триллион 300 млрд рублей.
Конечная цель всей транспортной стратегии – наведение порядка в дорожной отрасли страны. В первую очередь, это ремонт и реконструкция аварийных участков дорог, и строительство новых. Учитывая нынешнее состояние в отрасли, срок реализации программы - два десятилетия – представляется весьма сжатым. Так, 80% федеральных автомагистралей сегодня имеют неудовлетворительное состояние дорожного покрытия, не соответствуют требованиям по прочностным характеристикам, нагрузкам и интенсивности движения. Отсюда – высокая степень аварийности и низкая пропусканная способность, большинство автотрасс вообще не рассчитаны на современный крупнотоннажный транспорт. Кроме того, для создания дорожной сети, связывающей все населенные пункты в единую систему, в России нужно иметь 1,5 млн км дорог. А сегодня мы имеем лишь 899 тысяч. Словом, первозадача транспортной стратегии в том, чтобы связать населенные пункты и в разы увеличить пропускную способность наших дорог, тем самым отказаться от практики сдерживания грузопотоков.
Разработчики стратегии опирались на опыт предыдущих программ, две из которых с успехом провалились, а наиболее удачной считается президентская программа 1995-2000 гг., реализованная на 68%. Так вот, техническая часть стратегии - с точки зрения "как строить прочно и надолго" - по словам Анатолия Насонова, - разработана "от и до", включает в себя применение современных научных достижений, разработок, строительных материалов и т.п. Плюс, бесспорное новаторство стратегии в том, что впервые подробнейшим образом была учтена специфика регионов.
"Не решенным остался вопрос ресурсообеспеченности программы, - говорит глава ФДА Анатолий Насонов, - на ее реализацию потребуется 22 триллиона рублей. Учитывая, что государственное финансирование и ресурсы территориальных дорожных фондов обеспечат в сумме, по нашим расчетам, не более 50% от этой цифры, мы выступаем за широкое привлечение в дорожное строительство частных инвестиций. Еще одна проблема, о которой нельзя не сказать, это неудовлетворительное финансовое наполнение территориальных дорожных фондов из-за изменений в российском налоговом законодательстве. Для поиска путей решения всех этих проблем мы и проводим сегодня в УрФО окружное совещание".
Итак, задачи транспортной стратегии ясны, плюсы, как говорится, на лицо. Собственно, дело осталось за малым. За рублем.
Справка. До 1 января 2003 года основными /целевыми/ источниками образования средств территориальных дорожных фондов были налог на пользователей автомобильных дорог и налог с владельцев транспортных средств. С их упразднением, в бюджете на 2003 год источниками финансирования дорожного хозяйства субъектов РФ определены:
- транспортный налог;
- акцизы на нефтепродукты в размере 50 процентов доходов;
- земельный налог в размере 100 процентов доходов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации;
- поступления от погашения задолженности, образовавшейся на 1 января 2003 года по налогу на пользователей автомобильных дорог, штрафам и пеням за несвоевременную уплату указанного налога, а также по заключительным расчетам по налогу на пользователей автомобильных дорог за 2002 год.
Учитывая, что поступления от этих налогов не обеспечивали в полном объеме компенсацию выпадающих доходов от упраздненных налогов ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год», региональным бюджетам были дополнительно направлены
- 1,5 процентных пункта ставки налога на прибыль организаций;
- 10% доходов от уплаты акцизов на нефтепродукты.
Однако указанным доходам, как источникам финансирования дорожного хозяйства, законодательно целевой характер придан не был. Основным аргументом Минфина России стали многочисленные факты нецелевого использования средств дорожных фондов.
"В 2002 доходы территориальных фондов шести субъектов РФ, входящих в Уральский федеральный округ, составили 21,2 млрд рублей, - говорит руководитель межрегиональной инспекции МНС России по УрФО Геннадий Безруков. - В 2003 году, с изменением источников доходов, – 15,3 млрд рублей. Из которых 44% (!) – это поступления от погашения задолженности по упраздненному налогу на пользователей автомобильных дорог".
Доход от транспортного налога в УрФО составил 1,8 млрд рублей, из них 1,1 млрд собран в ХМАО. В чем тут дело? Во-первых, кроме ХМАО ни один субъект не увеличил ставки этого налога, хотя федеральный закон позволяет их увеличение до 5-кратного размера /а Свердловская область вообще предоставила плательщикам "каникулы", перенеся сроки уплаты за 2003 год на 2004 год/. Во-вторых, этот налог для МНС был новым, а потому министерству потребовалось время для отладки системы его администрирования, на организацию взаимодействия с ГИБДД, которое ранее отвечало за сбор этого налога. Однако МНС до сих пор не имеет полной базы данных на плательщиков транспортного налога, а также законодательно закрепленного права взимать налог в принудительном порядке.
Что касается акцизов на нефтепродукты. Доход составил 4,5 млрд рублей или 29% от общего бюджета дорожных фондов УрФО. При этом поступления с акциза распределялись крайне неравномерно в целом по стране, в одних субъектах - избыток, в других – значительные недоимки. Успешно налог был собран в тех регионах, где расположены нефтеперерабатывающие предприятия, либо зарегистрированы региональные филиалы крупных нефтяных компаний, занимающихся сбытом нефтепродуктов. Так, в 2003 году 70% всех поступлений с акциза пришлось на 15-20 регионов России /отдельным территориям, где налог вообще собран не был, из федерального бюджета пришлось выделить почти 2 млрд. рублей, чтобы несколько сгладить катастрофическую нехватку средств на содержание дорожной сети/. Для выравнивания ситуации, уже с 1 января 2004 года /согласно ФЗ "О федеральном бюджете на 2004 год"/ 50% акцизов на нефтепродукты со всех субъектов России аккумулируются в казначействе Смоленской области и оттуда, уже по определенным нормативам, распределяются обратно в бюджеты регионов.
Земельный налог. В УрФО доход от него составил 2,2 млрд рублей или 15% от общего бюджета дорожных фондов. Невыполнение плана по его сбору объясняется резким повышением ставок налога /за последние два года они выросли в 3,6 раза/, соответственно снизился и уровень его собираемости.
Между тем, уже готовится федеральный закон, по которому земельный налог в размере 100% доходов подлежит зачислению не в бюджеты субъектов, а в бюджет муниципальных образований - изменения вызваны предстоящей муниципальной реформой /ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"/.
И, наконец, графа прочие источники финансирования дорожного хозяйства. Бюджетам субъектов были переданы дополнительно 1,5 процентных пункта ставки налога на прибыль организаций и 10% доходов от уплаты акцизов на нефтепродукты. Из-за не закрепленного законодательно их целевого статуса, регионы не посчитали нужным направить дополнительные средства в дорожные фонды /за исключением Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий АО/.
"В ближайшие годы, - резюмировал руководитель межрегиональной инспекции МНС России по УрФО Геннадий Безруков, - финансовое наполнение бюджетов территориальных дорожных фондов в целом по стране /без изменений в налогообложении и придания отчислениям целевого характера/ вряд ли изменится к лучшему".
Однако, несмотря на то, что территориальные дорожные фонды едва сводят концы с концами, затраты государства на реализацию национальной транспортной стратегии они разделить обязаны. Давайте посмотрим, каковы источники ее финансирования в разрезе УрФО, ведь для этого, собственно, и собиралось окружное координационное совещание.
Первый заместитель председателя Правительства Свердловской области Владимир Молчанов: "Консолидированный бюджет Свердловской области на 2004 год составил 44 млрд рублей, 10% которого - 4,3 млрд рублей – направлены в территориальный дорожный фонд. Это тот самый максимум, который мы можем себе позволить. Конечно, область может из собираемых 5 млрд рублей налога на прибыль направить в дорожный фонд дополнительные средства. Однако, если у нас средняя зарплата по промышленности сегодня 7 тысяч рублей, а в бюджетной сфере менее трех, выбор - куда перенацелить средства на социально-значимые направления либо на строительство дорог - не в пользу последнего. Кроме того, транспортный налог в минувшем году МНС в полном объеме собрать не смогло: при том, что в области 1 млн 110 тыс единиц автотранспорта, зарегистрированных в ГИБДД, налоговая инспекция имеет в базе данных лишь 400 тыс единиц, которым и были направлены уведомления. К остальным автовладельцам, значит, обращаемся в виде рекомендации, мол, пожалуйста, заплатите налог. Ситуация по сборам остальных налогов, формирующих наш дорожный фонд, не многим лучше. Как же тогда финансировать программу?
Да, мы имеем сегодня четкие задачи и приоритеты: юг нашей области это место концентрации промышленного производства и федеральных автомагистралей (с запада Пермь, с юга – Челябинск и Курган, с востока Тюмень) – дорожная сеть требует реконструкции в связи с возросшими транспортными потоками. Необходимо и строительство кольцевой дороги вокруг Екатеринбурга, так как в районе города пересекаются четыре федеральные автомагистрали, а в перспективе еще один транзит Пермь-Серов-Ивдель-Ханты-Мансийск-Сургут –Нижневартовск-Томск и международный транспортный коридор. Кольцевая дорога (ее стройка ведется с 1997 года и на треть уже завершена) позволит снять с Екатеринбурга транспортную нагрузку. Из нового федерального коридора который я назвал, по территории Свердловской области проходит 480 км, из которых 256 надо построить. Это что касается приоритетов общероссийских и межрегиональных. Есть и стройки местного значения: дорога Екатеринбург– Ирбит–Туринск-Тавда (уже 5 лет строится) и Серов-Сосьва-Гари-Таборы – позволяет связать удаленные восточные районы, перспективные по нефти и газу. Сегодня в Таборинском районе ведется сейсморазведка, лицензия на разведку месторождений газа и нефти с правом дальнейшей эксплуатации отдана Тюменской нефтяной компании. К тому же, реки Сосьва, Лозьва и Тавда отрезают в половодье население этих районов от областного центра... Важные местные стройки можно долго перечислять. Вопрос в том, каким образом областной дорожный фонд из 4,3 млрд рублей будет выделять средства на строительство новых участков, когда мы вынуждены направлять 3 млрд на содержание и ремонт старых дорог?"
Начальник Департамента транспорта и связи Администрации Тюменской области Владимир Карнаухов: " Область имеет 9 тысяч км дорог (из них тысяча – федеральные), твердое покрытие лишь на 72% дорог, при этом износ по технико-эксплуатационным показателям составляет 40%. Бесхозные дороги, которые область приняла на баланс за последние годы, а это более 2 тыс. км, все грунтовые, вообще не отвечающие нормам безопасности движения. Как следствие - резкий рост ДТП в области за 2003 год на 69%.
Сроки эксплуатации дорог без капитального ремонта 6-10 лет в зависимости от типа покрытия. В плановом ремонте ежегодно нуждаются до 900 км (это 2,5 млрд рулей), у нас же темпы ремонта в 4-5 раз ниже необходимых.
Для выполнения поставленных в национальной транспортной программе задач, области надо увеличить протяженность дорог с твердым покрытием на 2,2 тыс. км, обеспечить обход Тюмени и ряда крупных городов, построить и реконструировать еще 300 км. Это порядка 40 млрд рублей. Мы же реально за 2002-2004 гг. смогли выделить на нужды дорожного хозяйства 3 млрд 380 млн рублей. Да, поддерживаем стратегические задачи, однако без целевых средств из федерального бюджета осилить их выполнение не сможем".
Заместитель председателя Правительства Ханты-Мансийского автономного округа Виктор Бец: " Новая программа, как и две ей предшествующие, при всех своих важных плюсах неизбежно провалится, если источники финансирования не будут найдены. Мы прекрасно понимаем, что от транспортной составляющей зависит выполнение задачи удвоения ВВП России. Приведу такие цифры, Ханты-Мансийский округ по объемам промышленного производства и валовому региональному продукту (585 млрд руб) - это 43% в УрФО и первое место в России. По объему инвестиций (172 млрд рублей) – 38% в УрФО и второе место в России. По налоговым отчислениям (297 млрд рублей) – 54% в УрФО и 11% в России. С развитием же транспортной инфраструктуры мы получим мощнейший виток в социально-экономическом развитии округа, экономики страны в целом.
Эффективность вложения в развитие транспортной сети очень и очень велика, например, только участок Ханты-Мансийск-Нягань даст дополнительный доход в бюджеты всех уровней 78 млрд руб. Наконец, строительство участка Ивдель-Ханты-Мансийск (из федерального коридора Пермь-Серов-Ивдель-Ханты-Мансийск-Сургут –Нижневартовск-Томск) даст экономический эффект сразу для трех субъектов РФ – Свердловской области, Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского округов. А весь этот коридор позволит Свердловской области сомкнуться с Томской. Этот жизненно необходимый транзит необходимо строить, не дожидаясь 2010 года.
Однако, несмотря на то, что развитие дорожной сети в ХМАО - откровенно общероссийский приоритет, вкладываемся по большей части мы. Сколько еще можно ждать, пока нас услышат в Москве и выделят целевые средства!?".
Первый заместитель Губернатора Челябинской области Владимир Дятлов: " Я не буду говорить о транспортной сети и приоритетных стройках, продолжу принципиальный разговор о ресурсообеспечении программы. Она красиво выглядит на бумаге, в схемах, по конечному социально-экономическому эффекту. А вот, где взять источники на ее реализацию, не подумали?
По части УрФО в национальной транспортной программе, Челябинская область должна вкладывать в дорожное строительство 10 млрд рублей в год - это треть консолидированного бюджета области! Никто почему-то не поинтересовался, как нам ее выделить? Здесь уже было сказано, что новые налоги еще не работают, и нет гарантий, что заработают эффективно даже в ближайшие годы. Область не может добавить еще 6 млрд к тем 4-м, которые сегодня отчисляет в территориальный дорожный фонд".
Генеральный директор "Российской ассоциации территориальных фондов управления автомобильными дорогами" Александр Афанасьев: "Возможно, мы еще успеем в проект федерального бюджета на 2005 год предложить, во-первых, не передавать земельный налог на муниципальный уровень, так как ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» дает субъектам время отработать принцип его сбора. Во-вторых, составим предложение - отдать регионам доходы от акцизов на нефтепродукты в размере всех 100%. Что касается транспортного налога и это позволяет федеральный закон, субъектам необходимо увеличить его ставки до 5-кратного размера, а также оптимизировать взаимодействие МНС и ГИБДД по сборам налога". Эти предложения участники совещания единодушно поддержали, решив представить их 6 мая на заседание Правительства РФ.
Итак, переходим ко второму и заключительному пункту в повестке дня - партнёрство государства и частного бизнеса в дорожном секторе - а значит, появление в России платных дорог. Согласно национальной транспортной стратегии, до 2025 года планируется построить около двух десятков платных дорог. Первыми будут реализованы так называемые «короткие» проекты, которые не требуют крупных инвестиций и окупаются за 2-5 лет. На втором этапе (2006-2015 гг) речь пойдет уже о крупномасштабной программе строительства и модернизации платных дорог, мостов и тоннелей, окупаемость проектов которых в разы выше (до 30 лет). Выбор организации будет осуществляться на конкурсной основе. Кстати, Правительство России уже утвердило концепцию ФЗ "О платных автодорогах", теперь законопроект будет внесен в Государственную Думу. По словам главы ФДА Анатолия Насонова, закон имеет шансы вступить в силу уже в 2005 году.
Появление платных дорог в России ни в коем случае не будет означать, что у водителя останется единственный путь - по платному участку. Напротив, коммерческие трассы, где будут обеспечены высокоскоростной режим движения, качественное дорожное покрытие, всевозможные услуги придорожного сервиса и т.д., - станут альтернативой бесплатным. Заодно и положение последних должно заметно облегчится - они станут более разгруженными.
Как отметил Анатолий Насонов, для привлечения частного капитала в отрасль в рамках проекта ФЗ "О платных автодорогах" предусмотрена государственная защита, как инвесторам, так и пользователям таких дорог. Создание гарантий инвесторам обеспечивается принципом сохранения условий действия договоров на весь срок передачи автодороги в платную эксплуатацию. А защита прав пользователей - за счет создания системы госконтроля за состоянием коммерческой автодороги, соблюдением норм по безопасности дорожного движения, экологической безопасности, контроль за наличием альтернативного (бесплатного) проезда, а также путем государственного регулирования тарифов за проезд по коммерческим трассам. Более того, владельцы платных дорог будут обязаны возмещать ущерб, причиненный автомобилистам вследствие ненадлежащего исполнения владельцами своих обязанностей.
В законопроекте предполагается учесть все три возможные формы владения и управления платными дорогами, распространенные в других странах: платные дороги, управляемые государством (органами местного самоуправления), акционерными обществами или юридическими лицами на основе соответствующего договора. Что касается платы за проезд на коммерческих трассах, конечно, Россия не может ориентироваться на США, где водители платят 20-25 центов за километр. У нас плата будет много дешевле. Впрочем, вопрос о цене движения по дорогам будущего, ставить еще рано. Важно, чтобы процесс их создания вообще был запущен, иначе очередной российской дорожной программе суждено сбыться лишь половину.
Хотя, с трудом верится, что и первая ее половина силами государства и региональных дорожных фондов при сегодняшнем налоговом раскладе будет реализована. Как говорится, дай-то Бог, ведь и мы с вами - пешие обыватели, в конце концов, тоже почувствуем разницу. Пока же мы всё еще наблюдаем одну и ту же картину: когда соберется переизбираться наш мэр или губернатор, а то и вовсе в наши края решит направиться глава государства, тогда "первая беда" ударными темпами принимается чинить "беду вторую"...
Летать в России станет еще дороже
Креатив Госдумы так и прет: про букмекеров и депутатов
Вот это "Вызов"
